機場建設費從1992年開始徵收，迄今已經20年，最早是在溫州永強機場收取，原因是溫州機場並非國家投資。隨後，國內機場為了各自收益，都跟隨開徵了機場建設費。但這一收費直到1995年才有了條文依據，1995年國務院辦公廳轉發了財政部、國家計委、民航總局《關於整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》，從此“國內航班另收50元，出境航班另收90元的機場建設費”便有了合法身份。

2002年的《國務院關於印發民航體制改革方案的通知》規定繼續實行現行機場建設管理費政策。2006年兩會期間，不少代表提出機場建設費應當廢止。然而，2007年，財政部網站公佈了《民航機場管理建設費徵收使用管理辦法》。新辦法規定，經國務院批准，民航機場管理建設費徵收期限延續至2010年。

2010年，財政部網站又公佈了“關於機場管理建設費和旅遊發展基金政策等有關問題的通知”。通知規定：“2011年1月1日至2015年12月31日，繼續徵收機場管理建設費和旅遊發展基金。”

機場建設管理費一收就是20年，質疑和爭論一直不斷。爭論的焦點主要集中在機場徵收機場建設費的合法性、合理性以及公開透明上。從各國現狀看，機場建設費是否該徵可以討論和商榷，譬如美歐日等發達國家，雖沒有機場建設費一説，但也向乘客單獨徵收“進出港稅”。至少在程式正義層面，人家是立法在先，並且使用、監管全過程向社會透明。根據國內目前上市的5家航空公司近期公佈的業績公告，機場建設費返還已經成為機場的一項重要收入來源，這也讓不少人産生懷疑，有限的財政是否有必要拿來補貼上市公司？20年的機場建設費徵收總額已逾千億，除了公開過部分的收入支出數據外，並未公開具體支出去向，也從未有權威審計機構給予披露。

2012年全國兩會上，人大代表葉青繼續呼籲取消機場建設費，哪知爭議聲尚未平息，機場建設費就華麗轉身，變成民航發展基金，繼續獲得尚方寶劍，暢行無阻。

根據辦法，民航發展基金屬於政府性基金，收入上繳中央國庫，納入政府性基金預算，專款專用。

政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中央有關文件的規定，為支援某項事業發展，按照規定程式批准，向公民、法人和其他組織徵收的具有專項用途的資金，包括各種基金、資金、附加和專項收費。這些基金的開徵大都在上個世紀八九十年代之間，開徵的原因無非是“擴大積累，壓縮消費”，試圖等經濟發展了再增加消費，要求民眾勒緊褲腰帶支援國家建設。由於其在法律地位上與稅有著顯著的區別，不需徵求意見、更不需通過全國人大的審議和批准。等經濟發展了，那些基金的收取不僅沒有取消反而受到更多重視，並被納入預算管理，取消的可能性更小了。

長期從事財稅法研究的熊偉認為，政府性基金對公民和企業來説也是一種財産犧牲，主張用法律來設定，最起碼也應該由國務院的行政法規來設定，國務院的文件不宜成為設立依據。否則，政府性基金容易被濫用，侵害私人財産權。

2011年中央政府性基金收入中上年結轉收入為794.87億元，2011年準備結轉到2012年的也有817.31億元，説明這些中央政府性基金用不完，卻要徵收。在27項中央政府性基金收入中，有的已經是名存實亡，有的收入為零，有的不足1億元，估計都難以覆蓋其徵收成本。

全國人大代表葉青説，現在經濟發展、財政稅收收入大幅度增加了，中國是到了“清費理稅”的時候了，這樣才能取信於民。政府增加收入固然可以籌集資金，加大民生投入。但隨著民生經濟、內需規模的擴大，也應想到，減少國民負擔也能起到拉動內需、縮小貧富差距之效，甚至會超過政府先收入再分配的功效。而且，政府藏富於民之後，威望也會逐步建立起來。國富不如民富！30多年改革開放之後，中國應該樹立政府理財與國民理財並重的理財觀念。他建議，取消低於200億元的中央政府性基金項目，相應事業的所需支出從中央政府支出中予以調整。同時，地方政府性基金也做相應的調整。

媒體評論員劉曉忠認為，不論是機場建設費還是民航基建基金，實際上都計入旅客民航消費的非營運成本。如從支付形式上機場建設費與機票是分割的；而民航基建基金則是內化進機票價格中的政府性基金，該費用是航空公司運營成本之一部分，反映在票價中，導致機票成本複雜化。

而且，旅客乘坐航班是其與航空公司等的合同交易行為，而非與機場進行交易；旅客與機場的關係，實際上是基於機場與航空公司的合同交易行為，如航空公司向機場支付的飛機起降費、民航基建基金等，機場為航空公司提供服務。包括機場建設費的民航發展基金，則意味著旅客向服務提供商的第四方（非機場）支付了費用，這本身就不符合商業的定價有償原則。而且當前《暫行辦法》顯示民航發展基金也不屬於旅客捐贈、借款和投資等，而是一種非稅的輔助性民航發展基金，這就導致其産權屬性的模糊化，從而容易公地悲劇。

總之，民航發展基金增加了乘客的負擔，有悖于當下拉動內需的大環境。

對於民航發展基金的七大用途。全國人大代筆葉青也逐一進行了批駁：

（一）民航基礎設施建設，包括機場飛行區、航站區、機場圍界、民航安全、空中交通管制系統、科教、資訊等基礎設施建設，以及歸還上述建設項目貸款，安排上述建設項目的前期費用和貸款貼息。這些不都是建設機場者應該承擔的嗎？以此類推，到酒店住宿，應該徵收“酒店建設費”才對。

（二）對貨運航空、支線航空、國際航線、中小型民用運輸機場（含軍民合用機場）進行補貼。以正常航班的旅客的額外負擔，用於補貼非正常的航班的旅客或者貨運，這説的過去嗎？

（三）民航節能減排，包括支援民航部門及機場、航空企業節能減排新技術研發和推廣應用，節能設施或設備更新改造，行業節能減排管理體系建設等。節能減排也要由飛機乘客負擔，豈有此理？

（四）通用航空發展，包括支援通用航空企業開展應急救援、農林飛行等作業項目，通航飛行員教育培訓，通航基礎設施建設投入和設備更新、改造等。這些通用航空基礎設施的建設不是各級政府的職責嗎？

（五）民航科教、資訊等重大科技項目研發和新技術應用。研發經費也由飛機乘客負擔，也説不過去吧？

（六）加強持續安全能力和適航審定能力建設。難道這不是航空公司應該做的事嗎？

（七）徵管經費、代徵手續費以及國務院批准的其他支出。辦法規定，按不超過基金收入的1%列支徵管經費和代徵手續費。也就是説，每位乘客要交5毛錢的代徵手續費。這也是一種雁過拔毛。

此外，中國民航管理幹部學院副教授鄒建軍認為，總結機場管理建設費徵收的經驗，發展基金管理辦法需要在基金的使用方面進一步細化，比如相應的補貼在使用時應有細則和規範。至少需要有一個類似于年報、審計報告的披露制度。同時，在有關費用的審計、監管方面，應建立專項資金通道，由國家審計部門對該收費進行專項審計和監管；對每年民航發展基金的使用情況，應及時公開；嚴禁挪用。