保衛種子：業內詬病現行品種審定制度缺乏監督，滋生權力尋租

目前世界上還沒有一個國家批准轉基因主糧種子的商業銷售。不過在中國，因為沒有統一的、專業的農業行政執法體系，監管失察，在利益驅動下，非法種植轉基因作物的情況在各地頻頻出現。

繼今年3月全國兩會期間政協委員崔永元爆出多地存在非法種植轉基因作物一事之後，海南省農業廳不久前發佈通報，承認在部分縣市的農場中查獲轉基因玉米、棉花，並依法銷毀。但關於涉事單位的資訊，至今尚未披露。

目前世界上還沒有一個國家批准轉基因主糧種子的商業銷售。不過在中國，因為沒有統一的、專業的農業行政執法體系，監管失察，在利益驅動下，非法種植轉基因作物的情況在各地頻頻出現。甚至在商品糧中已經出現了轉基因的身影，比如轉基因大米。

另一方面，傳統種業形勢亦很嚴峻。由於缺乏智慧財産權保護，種業市場“套牌”嚴重，假貨氾濫，正牌種子庫存高企。而現行的品種審定，某種程度上成了企業追求利益的免責盾牌；並且，由於權力高度集中、缺乏有效監督，品種審定淪為權力尋租的工具，滋生腐敗，屢遭詬病。

佟屏亞等農業專家認為，應該讓品種審定在陽光下進行，建立舉報制度，嚴肅查處涉事違法違紀行為，實行“誰審定、誰推廣、誰負責”制度。此外，還應引入由工商、審計、統計、技術監督等部門聯合組成的第三方監督機構，對品種審定進行全程監管，以確保相關數據的真實性。

“因為假種子減産的事兒很少了，但雜牌還是很多。”今年4月12日，河南省扶溝縣柴崗鄉塔灣村農民張雲起向時代週報記者感嘆説。

扶溝縣地處黃淮海平原中部，一年兩季，冬種小麥，夏種玉米。為提高産量，農民都從市場上購買種子。

張雲起一口氣能數上五六個小麥種子品牌，但他認為的“正牌”只有一兩個。正牌種子2.2元/斤左右，而雜牌種子相對便宜，每斤只要1.6元—1.7元。兩者比較，雜牌純度不夠，長出來的麥子“不齊茬”，高低錯落；從畝産來看，正牌比雜牌要高出100—200斤。

玉米種子的品種，張雲起能數得上的品牌就更多了，多達十幾個。“市場上的玉米種，有六七十元一袋(2公斤左右)的，但農民一般能接受的價格是50元左右的。二三十塊錢的也有，但便宜種子問題大，不敢買。”按照張雲起的經驗，品質差的玉米種能導致玉米畝産減少到1/5—1/3。不過，這種情形現在已經極少出現了。

種業是農業的根基，也是農業增産的利器。由於缺乏智慧財産權保護，中國種業市場“套牌”嚴重，假貨氾濫，按業內人士的説法，中國種業已“命懸一線”。而現行的品種審定制度之弊，值得深思。

假貨氾濫致真種積壓嚴重

根據農業部的數據，種子品種在糧食增産中的貢獻率達到43%以上。據相關商業機構的市場分析，中國是世界第二大的種子市場，市場規模達500多億元，潛在市場則有900多億元。主要種子品種的市場比重，玉米大約佔30%，水稻佔20%，小麥為15.5%，其餘為蔬菜、棉花等。

種子産業屬於國家戰略性、基礎性的核心産業。在外商投資産業指導目錄中，屬於限制外商投資産業，外資企業必須有中方控股。農業部的資料顯示，截至2013年10月，全國共有持證種子企業5948家，其中註冊資本3000萬元以上的企業737家，佔總量的12.4%。

2013年的年報顯示，在上市公司中，排名第一的隆平高科當年營業收入18.8億元，位居前列的豐樂種業16.9億元，敦煌先鋒10.8億元。相比較500億元以上的市場容量，中國種子行業的市場集中度明顯偏低。

市場發育的問題，要從普通農民所稱的種子的“正牌”與“雜牌”説起。

“雜牌”，説白了就是倣冒、套牌。中國農業科學院退休專家佟屏亞曾撰文指出：“農業部頒證種子企業有211家，擁有智慧財産權的不足100家，具有産業化能力的不足80家，但在市場上從事種子經營的代理商卻高達18萬家。其中有30%存在無證經營、倣冒種子、套牌種子等違法行為。品種被套牌制約種業的發展，形成‘劣幣驅逐良幣’的惡性競爭。”

河南農資領域民間觀察者李鑫則在接受時代週報記者採訪時給出了更令人憂心的數據：“市場上只有10%的種子具有品種真實性，即所謂正牌；30%是假的，種子沒有經過審定的，牌子也是假的；60%是經過合法審定，有審定證書，有生産許可證，但這些品種都存在重大問題。後兩類都可以説是雜牌。”

市場終端假貨充斥，必然使另一端的正牌種子叫苦不迭，生産商庫存巨大。

先鋒種業前中國區總裁，現為中國農業大學[微網志]客座教授的劉石曾在其部落格中透露，“據農業部有關部門統計，2013年全國玉米種植面積5億畝，用種量大約11億公斤，而2013年的供種量為21億公斤，也就是説，全國庫存種子約為10億公斤，約48%的庫存率。單從數量上講，這部分庫存幾乎能夠滿足2014年全國一年的用種的需求。”

然而在2013年度，在各大種業公司壓縮制種面積、儘量減少庫存的同時，許多中小公司拼命擴大制種面積，其中私繁濫制和侵權套牌的現象嚴重。根據甘肅、新疆等主要制種産區的制種面積調查，2013年度的全國制種面積與上一年度基本持平，並仍然獲得豐收。“預計2013年的玉米種子産量為14億-15億公斤，即在2014年度，全國供種量為24億-25億公斤。2014年需求仍然保持在11億公斤左右，預計庫存將在13億-14億公斤，庫存率高達55%。”

在劉石看來，沒有任何一個産業能夠承受48%-55%的庫存率還能夠正常運轉。這不僅是中國種業人的悲哀，更是中國農業人的悲哀。“因為上游産業的崩盤必然要波及下游産業，無論這串‘炮彈’是否裹著‘糖衣’。”

針對市場假貨氾濫，相關部門予以堅決打擊。2013年12月，河南就查處了價值上千萬元的制售假劣種子案件。而根治行業積弊，除了加強執法外，時代週報記者接觸的多位業內人還指向了品種審定制度。

審定通過即可免責

《種子法》規定，主要農作物的推廣經營須經農業部門審定，應當審定的農作物品種未經審定通過的，不得發佈廣告，不得經營、推廣。由國家審定通過的，可在全國適宜的生態區域推廣；省、自治區、直轄市人民政府農業部門審定通過的，可在本行政區域內適宜的生態區域推廣；相鄰省、自治區、直轄市屬於同一適宜生態區的地域，經所在省、自治區、直轄市人民政府農業行政主管部門同意後可以引種。

據此，農業部于2001年出臺了《主要農作物品種審定辦法》(下稱“《辦法》”)，規定由農業部設立國家農作物品種審定委員會，負責國家級農作物品種審定工作；省級人民政府農業行政主管部門設立省級農作物品種審定委員會，負責省級農作物品種審定工作。品種審定委員會由科研、教學、生産、推廣、管理、使用等方面的專業人員組成，委員應當具有高級專業技術職稱或處級以上職務，每屆任期5年。

此外，品種審定委員會設立有辦公室，負責委員會的日常工作；品種審定委員會按作物種類設立專業委員會；品種審定委員會還設立主任委員會，由品種審定委員會主任和副主任、各專業委員會主任、辦公室主任組成。

業內人士告訴時代週報記者，《辦法》審定程式規定得很嚴格：由負責育種的企業、單位或個人向品種審定委員會辦公室提出申請，經過一年的預備試驗、兩年的區域試驗再加上一年的生産試驗，都達標或進入前幾名，相關數據由品種審定委員會相關專業委員會初審，通過後再由主任委員會審核，通過審核後即可發佈公告、推廣面市。而往往第一關比較重要，它負責接受品種的審定申請。

農業部種子管理局副局長日前對媒體表示，《辦法》頒布實施以來，國家和省兩級農作物品種審定委員會審定通過了主要農作物品種約1.7萬個，退出品種約0.7萬個，尤其是審定了“Y兩優1號”、“濟麥22”、“鄭單958”、“魯棉研28號”等一批綜合水準高、適應範圍廣、推廣面積大的優良品種，良種覆蓋率達到96%以上。

品種審定制度在成績斐然的背後，也面臨著行業內的質疑。劉石曾指出，農作物産品的表現具有很大的隨機性和不確定性。這個品種在一個地方表現好並不等於在其他地方表現好，在某兩年表現好並不等於一直都會好。市場追求的並不是絕對的高産，而是在各種複雜環境和氣候條件下的穩定的産量。他認為審定把關不應將絕對高産作為嚴格標準。

劉石稱，增加農作物品種的産量是所有農戶和官方的追求。但是農産品的品質也同樣重要。優質産品可以賣更高的價錢，農民同樣增收，消費者照樣捧場，過度強調産量標準無疑與市場發展脫節。“我國目前國家和省級品種審定試驗的規定密度普遍偏低，這樣就使得更具有耐密性的品種的優勢難以發揮出來，就如同在百米賽場上規定了跑步的步數。另外，植株矮的品種在區試中明顯吃虧，而這正是一個品種的優點之一。”

河南一家業內知名企業的管理人員張力告訴時代週報記者，我國目前種植面積最高的玉米品種“鄭單958”，在十多年前參加國家審定時， “通過得非常勉強”。

“按照標準，大家都種得稀，一般的品種每畝地種2800株，可以收穫800斤玉米。但是鄭單958追求的是高密度種植，如果一畝地種2800株，只能打700斤；如果達到每畝5500株，水肥跟得上的話，畝産是1500斤。”張力説。

上述案例，恰是劉石所稱的“試驗密度普遍偏低”的明證。

劉石因此在部落格中質問“ 品種審定是否有可以免責？”稱現在各個科研院所和種子公司對於審定品種的無限追求，恐怕更多的是銷售之後的免責，是利益驅動。“現在國內各個科研院所和大大小小的種子公司對於品種審定趨之若鶩，其背後除了利益的原因之外，最重要的就是‘免責’的盾牌 —即‘通過審定的品種’在市場上的表現即便有問題也可以因為通過了國家權威部門的審定而‘免責’。如果這種心態成為我們行業的追求，這就與我國設立品種審定制度的根本目的恐怕是背道而馳了。如果這一‘潛規則’不改變，我們行業‘對農業生産和農民負責’就是一句空話，而品種審定的意義就失去了。”

“跑點送錢”成行業潛規則

業界對品種審定制度的質疑不僅在於技術層面，時代週報記者接觸到的部分人士直指其高度行政化的“硬傷”。

據介紹，品種審定委員會是一個臨時常設性機構(非法人實體)，其行政化色彩較重。如委員可以為處級以上幹部；負責日常事務的品種審定委員會辦公室，成員基本上是行政人員。

“一個品種到田間的表現是怎麼樣的？最終的依據就是匯總到委員會成員手裏的數據。”河南種業人士成平告訴時代週報記者，在品種試驗期間，擬推廣區域內分散著十幾個甚至數十個試驗點，試驗點歸屬農業行政部門管轄的科研機構。“由於沒有有效的監督，沒辦法保證數據的真實性、客觀性。”

成平以自己的親身經歷來佐證：“我去有些點進行觀摩，科研人員在那兒量一下、算一下，他記的數據，如果少量了0.5釐米，或者多量了0.5釐米，誰知道呢？沒有人知道。這樣，時間長了，行業內就有了一個專有名詞，叫‘跑點’，你應該明白什麼意思吧？”

佟屏亞亦曾在自己的部落格上撰文介紹這一行業“潛規則”：“‘跑點’是要付出代價的，通常要事先拉關係、請吃喝，再遞上一個‘(信)封’，托承試人員對某某組合多多‘關照’，這個組合的試驗數據就被摻水了。‘跑點送封’已經成為公開的秘密，一個‘封’從幾百元上升到千元，再到幾千上萬元。一位種業老闆坦承，為通過區試，省區試要花去30萬—40萬，國家區試要花去50萬—60萬。”

“有一位業內管理人員毫不掩飾地説，區試和審定鏈條上的收費索賄、篡改數據現象相當普遍。為審定一個品種，挖空心思，找足關係，賄賂承試人員或品種審定人員。一個品種從預試、區試到審定，通常需要花費幾十萬元到幾百萬元……一位全國人大代表答記者問時説，‘品種通過審定，即意味著很大的經濟利益，而品種審定缺乏有效的監督，巨大的需求與高度的權力集中，品種審定逐漸被異化為權力尋租的工具，滋生腐敗。’”佟屏亞認為“品種區試靠‘跑’、品種審定靠‘送’，已是行業公開的潛規則”。

而審定一旦通過就獲得了市場準入，價值巨大。李鑫告訴時代週報記者，品種審定十多年來，通過國家審定的玉米品種的經營權價格，由數百萬元上升到上千萬元，省級審定玉米品種的經營權價格，由數十萬元上升到數百萬元……

建立第三方監督制度

佟屏亞指出，“十多年前在《種子法》制訂過程中就曾引起激烈爭論。一種意見：品種審定應當堅持。針對種子行業存在弄虛作假、坑農害農和腐敗現象，可以實行審定為主、註冊登記為輔的制度；另一種意見：實行品種登記制度。品種審定制度容易産生亂收費和其他違法行為，審定機關和審定者承擔不了相應的責任。”

劉石則在部落格仲介紹，對於主要農作物品種的管理，美國採用的是品種認證制度，但這個制度在美國是一個自願性的制度。美國的種子認證機構是根據《聯邦種子法》或《州種子法》授權，代表官方鑒定種子的機構。在美國有45家認證機構負責各種農作物的認證。各個認證機構下屬的作物評審委員會負責對種子進行評審和認證，該協會的組成成員包括來自私人認證機構的代表、科學界的成員、私人育种家以及美國農業部門的官員。其組成人員的廣泛性，保證了這些機構的透明性和公開性，在決策過程中也能體現農民的利益。

劉石認為，解決好審定委員會“既當裁判員又當運動員”的問題，從品種審定制度逐步過渡到品種登記制度，符合市場化發展的規律。同時，應當逐步試點建設和完善企業對於品種的負責制度。

李鑫也支援品種登記制度，並提供了更為細緻的建議：“新品種登記備案後，政府完善鑒定設施，提供一個便利的品種真實性檢驗平臺。而且，真實性鑒定資訊必須及時向公眾公開。”

他解釋説，政府把“打假”的重任都攬在自己身上，怎麼能忙得過來呢？市場中的套牌種子，只要農民舉報給鑒定機構，機構將鑒定結果予以公佈，套牌的種子自然就銷聲匿跡了。

不過，在成平看來，品種登記制度存在的風險可能更大。因為就現行的審定標準來講，“新品種與老品種的界限較為模糊，老品種重新加工一下，就成了新品種。審定制還有一個硬性的條款，就像高壓線一樣，而登記制會有很多漏洞。”他認為，審定可以花錢“送”，登記就不行嗎？可能登記的機會成本更低。

較之劉石等人推倒重來的觀點，佟屏亞認為審定制可逐步改為登記制：“公佈本屆國家品種審定委員名單或每次參評名單；公示預審品種詳細試驗資料，在陽光下評論；建立舉報制度。嚴肅查處品種審定潛規則和嚴懲審定委員違紀行為；建立農業自然災害(含蟲災)保險賠付全覆蓋制度；實行‘誰審定、誰推廣、誰負責’制。”

成平亦就此給出了兩點技術上的建議：第一，要有來自第三方的全程監管。工商、審計、統計、技術監督等部門聯合成立一個第三方監督機構，也可以像品種審定委員會一樣，是一個臨時性常設機構。該機構人員在所有數據上簽字，大家共同承擔相關法律責任，以保證數據的真實性。

“比如説，我要求你給我提供全生育期的視頻檢測；再者，你做統計動作的時候，要有同步的視頻記錄。這就是一個赤裸裸的監督，而且現在的技術條件完全能達到。”成平説。

第二，改進農作物區劃問題，以生態區劃代替行政區劃。“比如，有些品種適應區域河南東北部，什麼叫河南東北部？”成平對此感到困惑，“又比如什麼叫東華北地區？承德、張家口屬不屬東華北地區？連我們做企業的都搞不清楚。”

品種審定區域和行政區劃相關，在成平看來是一件很可笑的事，因為這種做法完全把人文科學和自然科學攪到一起了。“比方説，安徽、山東與河南相鄰的地區，犬牙交錯。在河南審定的種子，能不能賣到山東菏澤和安徽亳州？(不經山東和安徽的審定)你賣過去就是違法。但他們是一個生態區域，我們的商丘、週口幾乎把亳州給包起來了。種子有這麼矯情嗎？”

成平的建議是，應該先從十年以來的氣候條件進行分析，再結合當地的土壤等條件，劃定一個生態區劃標準，在同一生態片區搞審定。“如果是這樣的話，40%的品種特性造成的風險，就可以規避掉，而且還可以避免一部分行政干涉。”