編者按：作為我國首部煤炭物流專項規劃，國家發展改革委、國家能源局近日發佈的《煤炭物流發展規劃》在能源行業引起了廣泛的關注。在煤炭産量、消費總量不斷攀升的新形勢下，出臺這樣一部專項規劃，對於打造我國煤炭工業升級版具有何種深遠意義，又將推動煤炭物流産業朝著怎樣的方向前進。近日，本報特邀國家能源局煤炭司司長方君實進行了權威解讀。

《規劃》徵求並採納多方意見

記者：發展現代煤炭物流，對於打造我國煤炭工業升級版具有重要現實意義。請談一下《煤炭物流發展規劃》（以下簡稱《規劃》）從起草到制訂、徵求意見以及最後出臺的過程。

方君實：現代物流業是新興的生産性服務業，是現代服務業的重要組成部分。黨中央、國務院對現代物流業發展高度重視，在“十一五”、“十二五”規劃綱要中均單列一節作重要部署。國務院先後出臺了《物流業調整和振興規劃》（國發〔2009〕8號）、《國務院辦公廳關於印發促進物流業健康發展政策措施的意見》（國辦發〔2011〕38號）等文件，要求制定煤炭物流專項規劃，加快物流基礎設施建設，完善物流通道，健全煤炭物流體系。

2011年初，國家發展改革委、國家能源局啟動了煤炭物流發展規劃編制工作，先後歷經籌劃準備、思路形成及起草完善3個階段。在籌劃準備階段，我們重點研究確定了規劃編制工作方案、研究專題及進度安排。在思路形成階段，我們組織各方面的專家學者對煤炭物流需求、交易體系、物流稅費等重大問題進行深入研究，提出了煤炭物流發展思路和規劃編制提綱。在起草完善階段，我們整理分析了各省（區、市）規劃基礎資料，與煤炭、鐵路、交通等專項規劃進行了充分銜接，起草形成了徵求意見稿，先後徵求了國務院有關部門、各省（區、市）發展改革委、煤炭行業管理部門、煤炭工業協會及部分中央企業等單位的意見。大家對儲配基地和物流園區佈局、交易市場佈局等方面提出了很多好的意見，大部分都採納了。

2013年，我們又結合黨的十八大及十八屆二中、三中全會的精神，對《規劃》作了進一步修改完善，于2013年12月發佈實施。

控制煤炭消費將推動煤炭物流發展

記者：國家近期發佈實施了《大氣污染防治行動計劃》等一系列政策，進一步明確了控制煤炭消費總量的要求。這對煤炭物流發展有何影響？

方君實：過去一個時期，我國煤炭需求總量快速增加，供應持續偏緊，煤炭企業重點放在增加煤炭産量，保障煤炭供應，而對加強精細化管理、提高增值服務水準等方面關注較少。隨著《大氣污染防治行動計劃》的出臺，國家加快調整能源結構，控制能源消費總量，大力發展新能源和可再生能源，提出到2017年煤炭佔能源消費總量比重降低到65%以下，其中，京津冀、長三角、珠三角等區域力爭實現煤炭消費總量負增長。因此，煤炭需求總量受到限制，煤炭工業發展面臨很大壓力，轉變發展方式迫在眉睫。

物流業是第三産業，是煤炭工業改變粗放式發展，實現轉型升級的重要領域。發展物流網路配套銜接、技術裝備先進適用、物流服務綠色高效的現代煤炭物流體系，能夠提高物流效率、降低物流成本、保障供應穩定、促進保護環境。因此，控制煤炭消費總量對煤炭工業發展，不僅是壓力，更是推動煤炭物流發展的動力，能夠促使煤炭工業更好地服務經濟社會發展。

記者：《規劃》提出，到2020年，要實現煤炭物流整體運作效率明顯提高，其中包括鐵路煤炭運輸能力達到30億噸，重點建設11個大型煤炭儲配基地和30個年流通規模2000萬噸級物流園區等等。那麼，大型煤炭儲配基地和煤炭物流園區佈局是怎樣考慮的？目前的現狀如何？規劃實施存在哪些難點？

方君實：近十年來，通過推進14個大型煤炭基地建設，我國煤炭生産開發佈局得到進一步優化，大型煤炭基地産量已佔全國産量的90%以上，成為我國綜合能源基地建設的重要載體，對保障能源安全穩定供應起到了重要支撐作用。但在煤炭流通環節，由於煤炭運輸通道能力不足、各種運輸方式之間銜接不暢、儲配設施不完善，個別時段局部地區煤炭供應緊張情況時有發生，亟需在煤炭消費地建設大型煤炭儲配基地，增加靜態儲備能力，保障煤炭的穩定供應。為提高主要消費地的煤炭供應能力，我們依據國家發佈實施的長三角等區域發展規劃，以及煤炭消費分佈特點，依託現有的大秦、朔黃及在建的晉中南等鐵路，以及秦皇島、黃驊、日照等港口，採取市場化運作方式，重點在主要煤炭消費地規劃佈局11個大型煤炭儲配基地，建設30個煤炭物流園區，增強靜態儲煤能力，提高物流效率，降低物流成本，滿足區域經濟發展需要。

目前煤炭物流園區建設進展順利，但是物流園區建設重視儲備能力，很多建成的煤炭物流園區功能還停留在儲備、轉机上，亟需改變觀念，提高現代物流服務水準。同時，部分支援政策尚未落實到位，也需要有關部門加強協作，促進煤炭物流快速發展。

煤炭物流佈局更加科學合理

記者：隨著“九縱六橫”、水運通道、進出口通道的煤炭通道佈局，以及大型煤炭儲配基地、煤炭物流園區節點佈局的形成，我國煤炭空間佈局和以往相比，發生了哪些深刻的變化？將會對我國煤炭市場的供需格局以及市場競爭産生哪些影響？

方君實：近年來，我國煤炭物流通道不斷完善，物流佈局日益合理，較好保障了煤炭穩定供應。目前，我國煤炭物流佈局還存在以下幾個問題：第一，煤炭物流鐵路通道能力不足。煤炭生産和消費重心逆向分佈，每年大量煤炭必須經過長途運輸到達消費地。由於鐵路通道能力不足，大量煤炭通過公路運輸，不僅效率低，污染也嚴重。第二，鐵路通道不完善。

貫穿南北的“北煤南運”鐵路通道欠缺，“三西”地區煤炭難以直接到達華中等缺煤地區。大量煤炭需由海入江，逆向流動，成本高、效率低。第三，儲備儲配能力不足。2008年南方雨雪災害期間，煤炭運輸受阻，而主要消費地煤炭儲備不足，造成電力供應短缺，嚴重影響了人民群眾正常生産生活。目前，我國應急儲備能力已達到670萬噸，但相對於主要消費地龐大的消費總量來説，規模仍然不足。同時，傳統煤炭物流主要提供原煤産品，增值服務較少，難以滿足客戶多樣化的需求，亟需建設煤炭儲配基地，提高儲配能力。=隨著《規劃》提出的通道和節點佈局逐漸形成，煤炭物流佈局將更加科學合理，傳統的“西煤東調”主要鐵路幹線的壓力將大大緩解，煤炭通過公路長距離運輸、由海入江逆向流動的情況將顯著減少。特別是，隨著蒙西至華中鐵路煤運通道的建成，“三西”地區優質煤炭將直接運達華中地區，使長期以來華中地區作為我國煤炭供應薄弱點的局面得到扭轉。屆時，在湖北、湖南、江西、四川、重慶等省市，由市場推動的煤礦企業兼併重組、淘汰落後産能步伐將顯著加快，長期形成的煤礦數量多、生産力水準低、安全生産形勢嚴峻的情況將得到改善。

蒙華鐵路預計2018年建成

記者：蒙西至華中鐵路作為 “九縱”之一，既是晉陜蒙（西）寧甘煤炭外運通道中最長的線路，也由於民營企業的參與而備受關注，被視為我國鐵路投融資體制改革的重要信號。請問該鐵路經營權如何解決？目前建設進展情況怎麼樣？

方君實：蒙西至華中鐵路將神東、陜北等大型煤炭基地與湖北、江西等缺煤地區直接相連，是“九縱”中非常重要的一條，對保障華中地區能源穩定供應意義重大。該鐵路的投融資模式不同於以往，完全採用市場化方式運作，具體運營由蒙西華中鐵路股份有限公司負責。這裡有三個特點比較突出：第一，投資主體多元化，由16個發起人共同出資組建蒙西華中鐵路股份有限公司。第二，鐵路部門持股比例為20%。第三，民營資本是發起人的重要組成，持股比例達到15.7%。公司嚴格按照《公司法》，建立現代企業制度，由董事會按出資比例依法行使職權。目前，該鐵路全線控制性工程——公安長江公鐵兩用特大橋和岳陽洞庭湖特大橋已于2013年6月批准開工建設，全線預計2018年上半年建成。

與鐵路同步建設的集疏運系統也堅持市場化原則。目前確定的18個項目中，5個由蒙西華中鐵路公司出資，其餘項目投資人既包括神華、中煤、華能等大型煤炭、電力企業，也包括湖北能源集團、陜西煤業化工集團、山西煤炭運銷集團等地方國企，還包括內蒙古伊泰公司、興蒙投資集團等民營企業。鐵路建成後的運力安排上，擬大力發展電子商務，創新貨運組織方式，構建市場需求與運力資源優化配置的交互平臺，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。這些都是鐵路運力市場化改革的積極探索，將為不斷深化改革提供寶貴經驗。

煤炭物流稅費體系進一步優化

記者：《規劃》談到了我國目前煤炭物流存在煤炭物流成本高等五個突出問題。煤炭物流成本高在一定程度上推高了我國煤炭價格，客觀上也為國外煤炭進入中國創造了條件。那麼，在這方面有那些部署？隨著煤炭物流整體格局的確立，將對進口煤産生哪些影響？

方君實：我國物流成本整體偏高，全國物流總成本佔GDP比重高達18%，約是發達國家的2倍左右。特別是在部分主要産煤省份，該比重甚至接近30%，不僅給煤炭物流企業帶來很大負擔，也直接推高了煤炭價格，削弱了國內煤炭競爭力。據調查，山西北部煤炭經鐵水聯運至南方主要消費地，流通環節費用佔終端價格的50%以上。

對此，2013年國務院辦公廳出臺《關於促進煤炭行業平穩運作的意見》，要求對重點産煤省份煤炭行業收費情況進行集中清理整頓，堅決取締各種亂收費、亂集資、亂攤派，切實減輕煤炭企業負擔。同時，全國範圍內實施的營改增改革，有利於改善物流企業發展環境，促進物流業大發展。《規劃》提出，優化現行稅制，統一煤炭物流各環節稅率；規範涉煤基金和收費項目，堅決清理各類不合理收費，降低流通成本。未來，隨著煤炭物流整體格局的確立，物流稅費體系的進一步優化，國內煤炭競爭力將得到增強，國外一些高灰、高硫等品質較差的煤炭市場空間將被壓縮，而優質煤炭仍將具有一定的競爭力，我國煤炭進口總量繼續保持較高水準。

記者：《規劃》對建設煤炭物流交易體系是如何考慮的？

方君實：交易是煤炭物流的重要環節。建設煤炭交易市場，完善煤炭交易制度，規範煤炭交易行為，是構建現代煤炭物流體系的重要內容，對促進煤炭價格長期穩定，保障煤炭穩定供應具有重要意義。過去一段時期，我國煤炭交易實行“雙軌制”，既有計劃分配，又有市場調節。2012年，國務院明確了電煤市場化改革方向，取消了重點合同電煤。與此同時，煤炭市場交易體系不斷完善，各地先後建成了數十個規模不一、功能迥異的煤炭交易市場和中心，促使現貨交易平穩運作、規模不斷擴大，焦炭、焦煤、動力煤也先後推出了期貨産品。

總體來看，目前我國煤炭市場體系較薄弱，反映供求關係、資源稀缺程度和環境成本　的煤炭價格形成機制還不完善，價格發現、資訊發佈、煤炭交割、運輸倉儲、物流配送等功能還不能做到無縫銜接，煤炭市場運作效率和透明度較低，亟待加強煤炭交易平臺建設，完善煤炭市場體系。為此，《規劃》提出，深化煤炭産運需銜接制度改革，建立以全國性煤炭交易中心為主體，以區域性煤炭交易市場為補充，以資訊技術為平臺，政府宏觀調控有效、市場主體自由交易的煤炭市場體系。以煤炭交易、資訊服務、價格發現、金融服務為重點，在具有政治、經濟、金融、科技等資源優勢的城市建設中國煤炭交易中心；在煤炭主要生産地或集散地建設區域性的煤炭交易市場，反映不同煤種、不同區域的煤炭交易動態，降低流通成本，優化煤炭資源配置。

五大措施保障煤炭物流體系建設

記者：煤炭物流體系建設是一個龐大的工程，需要包括政府在內的各方面的支援配合。政府對於煤炭物流體系建設有哪些扶持措施？

方君實：正如你所説，煤炭物流體系建設是一個龐大的工程，規劃目標很宏偉，任務也很艱巨。為確保煤炭物流體系建設順利進行，《規劃》著重確定了五個方面的保障措施。

一是深化體制改革。目前，中國改革已步入深水區，重點領域的改革直接影響煤炭物流的健康發展，亟待理順政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用，激發煤炭物流發展活力。《規劃》提出，加快推進鐵路投融資體制改革和運價改革，鼓勵地方政府、國有企業和民間資本參與煤運通道和集疏運系統建設，不斷完善運價形成機制，形成統一、開放、競爭、有序的煤炭運輸市場體系；建立煤炭物流統計指標體系，進一步完善統計制度。

二是加大政策支援力度。煤炭物流業是第三産業，是我國産業結構調整的重點方向，亟待優化現行政策，促進煤炭物流快速健康發展。《規劃》提出，完善物流法律法規體系，研究制定促進煤炭物流業發展的有關政策。優化現行稅制，統一煤炭物流各環節稅率。規範涉煤基金和收費項目，堅決清理各類不合理收費，降低流通成本。落實煤炭倉儲設施應享　受的大宗商品倉儲設施用地土地使用稅政策，支援將國家煤炭物流規劃項目用地納入各級土地利用總體規劃。中央和地方通過注入資本金、投資補助、貸款貼息、稅收優惠等措施，支援公益性較強的重點煤炭物流基礎設施建設。積極引導金融機構創新金融産品，加大對煤炭物流企業資金支援力度。

三是促進煤炭物流資源整合。提升煤炭物流能力，不僅要增加煤炭物流資源，更要整合現有資源，提高物流資源的利用率。針對當前煤炭物流資源配置不合理，設施利用率低等問題，《規劃》提出，鼓勵煤炭物流企業開展跨區域經營。支援優勢煤炭物流企業創新合作方式和服務模式，整合分散的煤炭物流資源，在資産評估增值、債務重組收益、土地房屋權屬轉移等方面給予政策優惠。鼓勵開放共用煤炭物流基礎設施、資訊平臺等資源。

四是完善煤炭價格形成機制。煤炭是不可再生的能源資源，建立完善的煤炭價格形成機制，有利於推進煤炭成本完全化，促進資源節約，也有利於引導市場建立合理預期，實現煤炭經濟的平穩運作。為此，《規劃》提出，進一步完善反映供求關係、資源稀缺程度和環境成本的煤炭價格形成機制。建立和完善煤炭價格指數體系，發展煤炭期貨交易，完善價格發現機制，引導生産和消費企業規避市場風險。強化合同監管和檢驗檢測管理，引導供需雙方嚴格按照合同約定的數量、品質和價格進行交易。

五是加強科技創新和人才培養。煤炭物流推進科技創新、實現健康發展，離不開適應煤炭物流發展特點的大量人才。但目前我國物流人才培養機制不健全，人才數量少，專業結構不合理，複合型人才緊缺，難以適應煤炭物流快速發展的需要。為此，《規劃》提出，加大對煤炭物流關鍵技術自主研發支援力度，重點支援煤炭綠色儲運、配煤等領域科技攻關。科學制訂物流人才培養規劃，加大煤炭物流人才培養力度。支援高校設立相關專業及方向，開設煤炭物流相關課程。

鼓勵企業與高校、科研機構合作，通過訂單式招生模式，定向培養高端煤炭物流人才，開展煤炭物流領域職業培訓工作，為企業發展提供人力資源保障。