研究住宅建設用地等土地使用權的法律安排，完善土地、房屋等財産徵收徵用法律制度，落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權……日前發佈的《關於完善産權保護制度依法保護産權的意見》(以下簡稱《意見》)多處提及房屋、土地等事關千家萬戶利益的內容，引起廣泛關注。
穩定公民財産長久受保護的預期，緩解財富安全焦慮
今年30歲的張華，在北京一家事業單位工作。年初在雙方父母的支援下，和妻子購置了一套小戶型的二手房。終於當上業主的高興勁兒還沒過，看到溫州住宅建設用地土地使用權到期的新聞，想想自己若干年後也會面對同樣的問題，張華又焦慮起來。
和張華有同樣焦慮的人不在少數。
雖然物權法第一百四十九條規定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。但由於缺少全國統一的權威解釋，土地使用權期滿後如何續期，一直是法律上的一個“模糊點”，也是眾多房産持有者關注的焦點。
時下，房産已經成為大多數家庭財富的重要組成部分，也成為家庭財富增值的重要來源，對於中等收入群體而言更是如此。中國(海南)改革發展研究院院長遲福林認為，中等收入群體持續擴大，是釋放消費潛力、擴大內需、建設“橄欖型”社會的重要基礎。
但我國的現實情況是，由於産權制度安排不盡合理，城鄉居民獲得財産性收入的渠道並不十分暢通，財産性收入佔總收入的比例偏低。當前，我國正處於社會轉型的臨界點，人民群眾對産權安全性的要求越來越迫切，亟須對産權保護做出法治化安排。
此次《意見》明確提出健全增加城鄉居民財産性收入的各項制度，這不僅對擴大中等收入群體將産生積極影響，也將緩解人們對於財産安全的焦慮，增強財富安全感。
就住宅建設用地土地使用期問題而言，《意見》提出“研究住宅建設用地等土地使用權到期後續期的法律安排”。
遲福林認為，“這實質是承認並尊重房産已經成為城鎮居民重要財産權的現實，也就意味著對於土地使用權到期後的處理，要拿出妥善的辦法。”
多位法學專家也表示，儘管《意見》沒有就續期問題出臺具體的內容，但指明瞭要向有利於財産保護的方向進行法律制度設計，有助於推動形成全社會對公民財産長久受保護的良好和穩定預期。
專家認為，如果有償續期，也不應給公眾增加較大負擔
住宅建設用地等土地使用權期限的劃定，其根據是國務院1990年發佈的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。其中明確，土地使用權出讓最高年限按用途確定，居住用地70年、工業用地50年、商業旅遊娛樂用地40年、其他或綜合用地50年。
因此，從全國範圍來看，大部分住宅的土地使用權年限都是70年。但也有低於這一期限的，甚至有的只有20年或30年。
其中的原因，在國土資源部不動産登記中心法律處處長蔡衛華看來，“70年是法律規定的最高年限，並非必須70年。具體使用年限多長，是在土地出讓時簽訂的出讓合同中約定的。”
但無論土地使用權期限具體是多少年，都不會影響房屋的居住。蔡衛華説，“人們在購買房屋時取得的是房屋的所有權。所有權是永久的，是沒有期限限制的。即使土地使用權到期後未續期，房屋所有權人也是可以繼續居住的。”
那麼，在住宅建設用地等土地使用權到期後續期時應遵守怎樣的原則?專家認為，如何續期關係到廣大人民群眾的切身利益，涉及我國土地管理的基本制度，這需要由國家立法機關決定。如果決定實行有償續期，應當儘快完成續期的有關法律安排。應當在依法的前提下，堅持讓公眾能夠接受以及具有可操作性等原則，制訂續期的具體辦法。
專家也強調，如果有償續期的話，必須制定合理的、能夠為公眾接受的繳費標準，不給公眾增加較大負擔。而且，政策要具有可操作性，比如房主在自住時不須補繳土地出讓金，但是在房屋轉讓時，補繳相應的土地使用權出讓金之後，才能辦理相應的過戶登記手續。不一定強制自住的房屋所有權人在土地使用權期滿後必須主動申請續期。
科學界定公共利益範疇，防止隨意擴大化，遏制徵地與拆遷矛盾
隨著各地城鎮化進程的加快，關於徵地的糾紛時有發生。由於財産徵收徵用制度不完善，相關法律規定不夠明確具體，個別地方政府打著公共利益的旗號佔用和徵收土地時，沒有保障全部被徵收人的合法權益。近年來，國土資源部每年多次掛牌督辦地方政府的違法徵地問題，並問責有關負責人。
此次《意見》明確，“完善土地、房屋等財産徵收徵用法律制度，合理界定徵收徵用適用的公共利益範圍，不將公共利益擴大化，細化規範徵收徵用法定許可權和程式。”
接受採訪的法律專家表示，《意見》的重點就是“合理界定徵收徵用適用的公共利益範圍”。對於公共利益的表述，記者查詢發現，憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地和公民私有財産實行徵收或者徵用並給予補償。物權法、土地管理法中也沿用了相關表述。《國有土地上房屋徵收與補償條例》中，將國防和外交，政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設，科技、教育等公共事業，保障性安居工程建設等需要界定為公共利益。
究竟何為公共利益?有專家認為，其實這是一個相對概念，比如一個經營性的遊樂場，既能帶來就業、稅收，又不污染環境，在有的國家也可能被界定為公共利益。
遲福林提出，有關部門應該根據《意見》精神細化規範徵收徵用法定許可權和程式，科學界定公共利益的範疇，確定好公共利益的邊界，防止將公共利益隨意擴大化。
中國社科院法學研究所民法室主任孫憲忠建議，應當在公共利益的認定時引入聽證程式。除了政府，利益受損代表和獨立的相關專家代表也應該參加。政府部門或者其他強勢的受益主體如果主張某一項目的建設是為了社會公共利益的需要，應當承擔舉證責任。
專家表示，徵地與拆遷矛盾多發，其中很重要的原因是補償不盡合理，或是補償被拖欠。此次《意見》提出，“遵循及時合理補償原則，完善國家補償制度，進一步明確補償的範圍、形式和標準，給予被徵收徵用者公平合理補償。”
“關於徵地補償，‘合理’這個詞以前經常提，‘及時’好像還是第一次提。補償是多少，是事前補還是事中、事後補，這些都該在徵收徵用之前約定好，並確保落到實處。”專家説。
落實農民群眾“三塊地”的用益物權，增加財産收益
此次《意見》提出，“深化農村土地制度改革，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生産能力不減弱、農民利益不受損的底線，從實際出發，因地制宜，落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財産權利，增加農民財産收益。”
“這項涉及數億農民切身利益的規定要求，是對正在實施的農村土地制度改革的銜接與明確。”遲福林認為，近年來，城鎮化過程中暴露出來的農村土地問題，與農地使用權物權性質不完整直接相關。深化農村土地制度改革的關鍵是賦予農民長期而有保障的土地財産權。
我國實行最嚴格的耕地保護制度，土地管理最嚴格的是農用地，權能受限制最多的是宅基地，因為這關係到國家的糧食安全及農民的居住安全。目前宅基地使用權人只有佔有、使用的權利，沒有收益的權利。“落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權”，意味著農民對於這“三塊地”可以享有佔有、使用、收益等權利，未來需要進一步明晰界定和保護各類土地産權形式，形成廣大農民獲得財産權收益的重要來源。
去年2月，北京市大興區、天津市薊縣、河北省定州市等33個縣級行政區域被選作試點區域，進行農村土地徵收、集體經營性建設用地入市以及宅基地制度改革試點。
據了解，在宅基地制度改革試點方面，有關部門明確，試點行政區域在現階段不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，宅基地退出實行自願有償，轉讓僅限在本集體經濟組織內部，既防止城裏人到農村買地建房，導致逆城市化問題;也為保障農民的合法權益做出了制度安排。
面對農民增收乏力的現實，增加農民財産收益，對於穩定農民增收意義重大。賦予農民更多財産權利需要審慎推進農村土地制度改革。不管怎麼改，底線不能突破，即土地公有制性質不能改變、耕地紅線不能突破、糧食生産能力不能減弱、農民利益不能受損。
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