根據《中共中央關於進一步加快社會主義市場經濟體制改革的若干決定》和我國涉外經貿體制改革的總體要求以及“走出去”戰略，“十一五”期間我國對外投資體制改革的總體目標應該是：構建法制健全、監管高效、服務到位、促進和保障有力、投資便利的新型對外投資體制。這一新型體制可大體上分為管理體制和促進體制兩大方面的內容。

一、改革對外投資管理體制

對外投資管理體制改革的重點，一是更多地運用法律手段、經濟手段並輔之以必要的行政手段，提高對境外投資的宏觀管理水準；二是要提高審批效率，有條件地放寬對境外投資的管制，為國內優勢企業“走出去”投資創造便利條件；三是切實維護國家利益和經濟安全，保障投資者合法權益，促進境外投資經營的健康發展。

（一）明確對外投資主管部門，理順對外投資管理分工

“十一五”期間對外投資體制的改革，首先應明確境外投資的主管部門，徹底改變境外投資多頭管理的問題。新一屆國務院政府機構組成後，應將商務部和國家發改委的對外投資職責重新整合，明確分工。商務部在對外投資方面應負主要職責：除了繼續負責現有職責（擬定境外投資的管理辦法和具體政策，依法核準國內企業對外投資開辦企業(金融企業除外)並實施監督管理，起草對外投資等對外經濟合作管理的法律法規和規章，並依法進行管理和監督；核準國內企業對外投資設立企業經營資格；負責對外直接投資統計）外，還應會同國家發改委研究提出對外投資戰略、總量平衡和結構優化的目標和政策；安排國家撥款的境外資源開發類和大額用匯投資項目。國家發展與改革委員會在對外投資方面主要職責是進行規劃並協同商務部對一些大的對外投資項目進行總量平衡與協調。在審批管理上，不論對外投資大小，也都應明確由商務部牽頭會同相關部門進行“聯合審批”，“一個窗口對外”，以提高工作效率，減輕企業負擔。

管理部門明確，分工理順後，商務部應會同有關部門抓緊起草出臺對外投資管理的法律、法規，將對外投資納入法制化的軌道。這些法律、法規的制定工作可由多個部門共同參與，但同樣須明確各部門的管理職能和分工，避免交叉重疊。與此同時，要積極研究制訂涉及國家外匯安全、智慧財産權保護、敏感行業安全、境外資産安全等管理辦法，從而使整個對外投資宏觀監管體系更加完善。

（二）改革、精簡審批管理辦法，減少審批環節

要改革現有的重審批、輕管理的管理辦法，能不審批的儘量不審批，特別是屬於非國有企業的投資，除特殊領域外，應由企業自主決策，實行報備制。要重視非國有企業對外直接投資的權利。確需保留審批的，要精簡審批內容，減少審批環節，提高審批效率。應大幅簡化、減少申報材料。對企業使用自有和自籌資金投資項目，今後應只審核投資地、內容、規模、期限等主要內容，不再審批有關項目商業風險的可行性研究報告、合同和章程等。投資的商業風險應由會計師事務所、審計機構、銀行、出口信用保險公司等仲介機構去評估。由投資者承擔的可行性研究報告、合同和章程不再列入審批範圍。此外，還應增加審批制度的透明度，審批的內容、條件、程式和時限，只要不涉及國家機密，應當一律公開，使政府的審批處於企業和社會的監督之下。

（三）政府的公共管理職能和國有資産所有者職能要分開

要把政府的公共管理職能和國有資産所有者職能要分開作為改革的重要內容。換言之，政府境外投資審批機構今後不再承擔國有資産所有者職能。進一步明確在對外投資領域商務部作為政府主管部門的角色與國有資産管理委員會作為國有資産出資人的角色的分工，在相應的法律法規規章的約束範圍內，做好自身的工作。國有資産監督管理委員會應當承擔起國家企業對外投資出資人的角色，負責對境外投資項目的國內母體(總公司或集團)進行管理。

（四）改革境外投資外匯管理辦法，解決企業境外融資難問題

要進一步改革境外投資外匯管理辦法，允許境內企業購匯為其境外企業提供短期流動資金貸款，彌補境外企業的流動資金缺口，解決境外企業融資難問題。繼續擴大全球授信項下對外擔保管理方式的改革。在全球授信額度內，要允許境內銀行的境外分支機構可直接對境外中資企業提供貸款，或者由境內銀行為境內企業提供貸款，境內企業再為其境外中資企業提供資金支援。同時，根據境內銀行的資産負債情況，給予其一定的對外擔保額度，境內銀行可在額度內自行決定是否為企業的境外融資提供擔保。還應允許跨國公司購匯進行跨境資金運作，包括補充其境內外成員企業的流動資金。

（五）完善對外投資的總量控制辦法與機制

在宏觀管理上，商務部要商國家有關部門制定並頒布我國對外投資發展戰略和中長期規劃，確定年度對外投資的總規模，在審批時一方面控制資本流出總量，另一方面通過審批控制外債總規模，保持外債合理的期限結構、幣種結構和債務人結構。在合理、有效的總量控制以及保證國家經濟安全前提下，進一步完善境外投資的鼓勵政策，應適度放寬境外投資用匯限制，賦予大型優勢企業更大的境外投資決策自主權，鼓勵各類企業發揮優勢對境外實行“組合投資”。

二、構建對外投資促進體系，大力實施“走出去”戰略

（一）對外投資法律保障與國際政策協調體系建設

只有制定對外投資法律，才能使對外投資有法可依、有章可循，真正走上法制化的軌道。“十一五”期間，國家應儘快制定一部調整對外投資基本關係的專門法律，內容包括從對外投資項目的審批、事後監管，到對外投資的促進、服務措施以及國有資本、民營資本對外投資的監管、監控、監測，以便使我國的境外企業有嚴格的國內法律約束和監督，使政府部門有法可依，切實可行地全面管理對外投資活動。

要加強國際政策協調，為我國對外投資企業提供國際保障。今後應當進一步加強雙邊投資保護協定和避免雙重徵稅協定的商簽、修改和實際履行的工作。特別是應加強尚未與我國簽訂這兩類協定的眾多發展中國家的工作，為我國“走出去”的企業提供切實的國際保障，從而維護國家利益。與此同時，要切實利用好我國已經參加的多邊投資擔保公約和多邊投資爭端解決公約。簽署公約不僅是履行義務，還應享受其權利，在這方面應加強宣傳、普及力度，促使我國“走出去”企業實際使用多邊投資擔保公約提供的相應支援，並且利用多邊投資爭端解決公約維護我國對外投資企業自身利益。

（二）建立對外投資資訊諮詢服務體系

加強對境外投資的宏觀指導和服務。制定國家關於境外投資的發展戰略和中長期規劃；及時發佈境外投資的國別指南和企業所需的政府資訊；充分利用援外資金為企業創造良好的境外投資條件；我駐外商務機構應該加強對國內企業海外投資的服務與指導。增強政府在資訊服務方面的作用，完善對外投資業務資訊系統，建立業務資訊庫並搭建資訊交流交換平臺。繼續完善已經運作的“中國對外經濟合作指南”網站，實現較大範圍的資源共用。通過向公眾提供政策、市場和項目等方面的資訊服務，使我國企業增強對國外市場的了解，也使外國企業和機構熟悉我國及我國企業，加強中外企業之間的互動，不斷擴大投資合作的領域和方式。

這方面未來要加強的主要工作，一是加速建立政府主導的對外投資國別地區項目庫，為希望對外投資的企業提供及時已有價值的資訊。二是成立對外直接投資促進機構，全面提供各國別地區的政治、經濟等投資環境，當地外商投資條件，當地投資程式、政策法規、合同形式及其他基礎資訊，提供介紹合作夥伴、合作項目等直接貿易促進服務。三是由政府資助，由相關機構對境外投資企業立項建議書和可行性研究報告提供技術層面的幫助。

（三）為中外企業的合作創造較好的國際環境

加強政府在對外投資促進方面的推動和引導。利用政府高層領導出訪和來訪的機會，推動中外企業間大型合作項目的磋商和成交。順應經濟全球化和區域經濟合作的發展潮流，積極參與國際多邊投資框架談判和區域經濟合作，深入研究不同區域經濟組織的特點，加快商簽自由貿易協定。同時，加強雙邊經貿合作框架下對外投資的磋商機制，加強與外國駐華使館和機構的聯繫，積極與有關國家簽訂經濟合作方面的政府間雙邊協定。通過加強多雙邊交流和磋商，減少和排除企業合作中的壁壘 , 提高對外投資的便利化程度。從2004年11月開始建立的《國別投資經營障礙報告制度》，對維護我國境外企業的利益免遭東道國不當貿易保護的損害起到了積極作用，“十一五”期間應繼續堅持。要建立境外中資企業商會制度，以促進境外中資企業健康發展，維護我國境外中資企業的合法權益。

（四）擴大對對外投資企業的融資支援

以往在對外投資政策性保險和非商業風險保障方面，我國僅對一般意義上的出口信用保險給予一定的業務支援。新近成立的中國出口信用保險公司，目前主要目的是通過保險合同形式，實現對企業出口合同安全收匯的保證，起到推動本國産品和服務出口的作用。今後還將擔負促進實施“走出去”戰略的任務，單獨設立對外直接投資政治險和非商業險，使我國對外投資企業能夠以公平的條件參與國外投資市場的競爭。此外，對符合國家産業發展戰略和整個宏觀經濟利益的某些投資項目，比如製造業、服務業、高新技術領域，國家金融機構應給予優惠信貸；增加外匯留成比例，給予對外投資企業更多優惠性的政策貸款；建立對外投資發展基金，為對外投資企業提供與項目有關的資金幫助；為企業在境外獲得銀團貸款、租賃提供擔保等。

（五）提供對外投資便利化服務

借鑒國際通行做法，制定和完善對外投資在金融、保險、外匯、海關、檢驗檢疫等方面的便利化政策和措施。進一步弱化政府在企業對外投資中的行政審批職能，進一步下放對外投資審批許可權，簡化審批程式，逐步實行網上申報和各類批准證書網上發放。健全對外投資的監管機制，完善相應的年檢制度和統計制度，促進我國跨國公司的成熟與發展。對外直接投資由商務部協調各有關部門，以國家外匯管理局提供的年度國際收支平衡表中的對外直接投資為基礎，補充各類實物投資金額，涵蓋資源、加工工業和服務業(金融、保險)的全口徑對外直接投資統計，建立一個完整的統計體系。與此同時，要借鑒有關國家通行做法，面向社會對我國對外直接投資做出報告，全面評估我國對外直接投資管理的效果與影響，為指導我國企業對外直接投資、調整對外投資政策和改善對外直接投資管理提供決策參考。

作者：沈丹陽 博士 （商務部 研究院 副院長）