在傳統的計劃體制下，由於社會的一切資源完全為政府所控制，個人只能依附於政府才能生存，離開了政府就會寸步難行。計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，就是政府職能轉變、政府審批權力減弱、個人生活權利的空間逐漸擴張及個人對政府依附性減少的過程。

    但在轉變的過程中，由於社會經濟規模與範圍迅速擴大，政府又以新的方式控制著更多的社會資源及個人的經濟生活，政府職能儘管有所轉變，但卻沒有走上市場之路，而是進入了一個新怪圈。

    也就是説，市場發展要求政府權力弱化，但政府權力卻在經濟轉型的過程中得到了強化。比如政府對股市的控制：從公司的上市審批、仲介機構的準入到股市的規模大小、股市指數的高低等都牢牢地控制在政府權力之內。

    這種行政管制不僅阻礙了政府職能的轉變，也無助於社會經濟資源的有效配置。改革開放20多年來，這種沒有轉變職能的政府的觸角伸到哪個行業，這些地方的經濟運作無效率或低效率就顯而易見。如金融、電力、民航等行業基本都是如此。

    中國加入世貿最為根本的就是建立以市場法則為依歸的經濟體制，而要做到這點就要從根本上轉變政府之職能，以制度的方式明確政府該做什麼，否則任何華麗的口號都無濟於事。

    最近，備受社會各界關注的行政許可法草案已提請九屆全國人大常委會第29次會議審議。它標誌著國內政府職能轉變邁開最為重要的一步。因為，該草案不僅以制度化的方式明確了政府職能轉變的原則，而且還把這些原則具體化。

    如該草案提出大批量削減政府的行政審批許可權，並明確規定，原則上只有全國人大及其常委會和國務院可以設定行政許可，省、自治區、直轄市和較大市的人大及其常委會、政府可以依據法定條件設立行政許可，國務院各部委和其他國家機關一律不得設立行政許可。而且，除直接關係國家安全、經濟安全、公共利益以及人身健康、生命財産安全的事項，有限自然資源的開發利用、有限公共資源的配置的事項，通過事後補救難以消除影響或者造成難以挽回的重大損害的其他事項，其他一律不得設定行政審批。

    並且原則上確定了：“凡是通過市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但通過規範、公正的仲介機構能夠解決的問題，應當通過仲介機構自律去解決；即使是市場機制、仲介機構自律解決不了，需要政府加以管理的問題，也要首先考慮通過事後監督去解決。”

    在這裡，對於政府職能轉變如何走出以往的怪圈，有幾點表達得十分明確。

    首先，要從根本上轉變政府的職能就得以市場法則為依歸減小政府的權力。政府僅是市場規則的制定者及“守夜人”，而不是市場運作的當事人。正如奧爾森所指出的那樣，一個能夠促進社會經濟繁榮的政府，其職責只是界定産權、保證合約的有效履行及保護個人財産不受到侵犯，除此之外，政府能夠做的事情不多。該草案就是以制度化的方式把這原則確定了下來。

    其次，該草案把上述的市場法則細化為可操作性的規定。如草案規定，除了分配稀缺資源需要政府審批、並有數量控制外，其他普通資源的許可、認可、核準、登記四項許可形式沒有數量控制。而且特許事項應當通過招標、拍賣等公平競爭（即市場化）方式決定是否給與特許。其他許可在通過審查、核實、檢測、驗收後應在法定期限內予以許可。

    這樣既可以防止政府機關濫用權力，也體現了市場的公平原則。同時，這種市場法則的具體化不僅在於對政府權力的限定，更重要的是政府許可權的公開化，便於民眾對政府權力的監督。

    再次，該草案也明確規定了政府審批權的設立機構與範圍，從而不但減少了政府職能部門立法為自己尋租設租的可能性，也為政府部門從根本上轉變其職能創造了前提條件。

    如果政府職能部門在角色上厘定不清，要轉變其職能是不可能的。正是從上述意義上説，國家行政許可法的出臺，對政府職能的轉變、對連接政府與民眾的關係會帶來一個大的轉變與調整，從而為政府職能的轉變走出怪圈在制度上提供保證。

    但是任何法律都不可能把所有可能的狀態規定在內，而且任何法律都是由人或法官來執行的，既然法律是由人或法官來執行的，他們就有可能利用其法律的不完全性來為己服務，或為權勢者服務。

    因此，為了保證一部有效的法律能夠被認真履行，不僅要建立起有效的司法體系，培養高素質的法官，更重要的是要建立起民眾與社會的有效監督機制。

    這其中包括民眾的有效申訴渠道、大眾媒體的公開報道制度及政府內部的嚴格監督等。而且，任何一部法律最基本的功能都是約束政府、保護民眾的利益。如果法律成了管制民眾的工具，那麼這樣的法律則可有可無。

    《南方週末》 2002年9月06日