日前，江西決定在兩年內全面退出煙花爆竹産業。江西有關部門表示，繼永新、余江、南康等3市縣首批退出煙花爆竹産業外，今年安排蘆溪、東鄉等14個縣退出，其他4個重點縣：上栗、萬載、進賢、廣豐等要求在兩年內逐步退出。一個有著700多年生産歷史的傳統産業將要從江西大地消失。

    致使江西使出如此殺手锏的是在這一領域近來頻頻發生事故和越來越難以規範化管理的無序生産。記者日前已向江西省委證實，江西已出臺了全面退出煙花爆竹産業的政策。一個事故頻發的傳統産業能不能做到全面有序的管理，政府這樣“一刀切”的做法是否合理？會對企業和人民生活産生什麼樣的後果？

    傳統高危産業事故頻發，政府管理捉襟見肘

    江西是全國第二大煙花爆竹産業基地。煙花爆竹産業由於是江西的傳統産業，民間生産基礎比較好，中小企業比較多，手工作坊式的生産成本低，所以數量不少。近兩年，花炮生産日益成為江西管理問題頻出的産業。

    去年12月30日發生的萬載爆炸事件是近年來比較重大的事故。2001年12月30日上午，江西花炮之鄉萬載縣，大型港商獨資企業——攀達煙花製造有限公司禮花彈分廠發生特大爆炸，造成14人死亡，61人受傷。據查，導致這起特大傷亡事故的直接原因是禮花彈分廠零件車間裝硝女工潘小華在生産過程中，敲打笛音藥筒時用力過猛，引起笛音劑燃燒爆炸，致使相鄰藥筒轉机庫爆炸，産生衝擊波，引起禮花彈廠半成品庫、成品庫和生産廠區的接連爆炸。另外，元旦、春節期間，産品正處銷售旺季，企業為了擴大産量，超員生産，超量存放原料和成品，致使這次爆炸力巨大。

    煙花爆竹作為易燃易爆的特殊行業，應該是有關部門的重點管理對象。據江西有關部門介紹，自從2000年3月11日，萍鄉市上栗縣一傢俬人爆竹作坊爆炸，造成33人死亡的慘劇發生後，江西省就把安全生産工作擺到了前所未有的高度，省委書記孟建柱、省長黃智權幾乎逢會必強調，2001年全省共取締不符合安全生産要求的花炮企業244家，關閉家庭作坊10600多個，治安拘留違規違紀人員369人。

    但江西的煙花爆竹産業仍然事故頻出，這讓政府管理難免捉襟見肘。不過，江西省委宣傳部一位官員接受記者採訪時並不認為事故與政府安全管理有關，他説，江西煙花生産的私人作坊很多也很難控制，如果政府持支援態度，私營企業會乘勢而發，安全管理仍難以實現；所以要採取全面禁止政策，採取完全不支援的態度，控制了大企業，小企業就會退出。

    記者詢問政府其他部門對省委關於江西兩年內全面退出煙花爆竹産業這一決策的想法時，宣傳部一位姓黃的官員説，以前人們可以自由放煙花爆竹，現在國家在大城市規定禁放，我們不是一樣過得很好？

    現在放棄了這個産業，又有哪些既安全又有效益的産業可以做呢？

    江西省經貿委産業處的一位官員説，煙花爆竹産業對江西經濟的貢獻不大，經濟效益也不明顯，江西全面退出煙花爆竹産業是一個大的主導方向，至於是不是保留一、兩家大企業還有待日後政府的決策和變通。這位官司員還説，煙花爆竹産業已不是江西的支柱産業，江西是一個工業弱省，而要在中部崛起，還是要靠工業，對此，江西要做好煙酒、食品和冶金産業，同時還要把30家優勢企業做大做強，成為江西的工業領頭羊。

    而據相關統計數字顯示，江西全省煙花爆竹産業總産值達14．5億元，總稅收3．5億元，現有從業人員近20萬。全面退出，對江西而言，又豈止是壯士斷腕之痛？

    本月16日記者與江西上栗縣龍合花炮廠聯繫時，值班人員告訴記者，企業領導都上鎮裏開安全工作會議去了，現在工廠正停産整頓，企業員工都回家待命了。

    17日記者聯繫到了龍合出口花炮廠的廠長陳建明，他説，昨日縣裏開了企業停産整頓的會議，企業面臨退出的風險。他還説，政府的退出做法過於急於求成，上栗縣現有200多家花炮廠，它們都有較大的規模，且都形成了一定的市場，現在放棄太可惜，産業的收益和風險成正比，關鍵是怎樣降低風險，政府應在這個問題上多做些工作，事故是可以避免的。他對記者説，花炮産業是有危險性，可也有很大的國際市場，交通行業也有危險性，不是一樣照常運轉嗎？現在放棄了這個産業，可在江西這個地方又有哪些既安全又有效益的産業可以做呢？

    與陳建明同在一起商談對策的源四齣口花炮廠廠長柳源四接過了記者的採訪話題，他表示，政府若能將高危産業轉向別的方面，也是好的，但轉産有個過程，要他們丟掉花炮這個“老黃歷”，再拿一部分資金投資到別的領域，就現有的産業基礎而言不太現實。而且上栗農民每人平均耕地只有3至4分，其生産的糧食僅能維持三、四個月的生活，其餘所缺要從外地調度，這要依靠生産花炮的錢，此外上栗也沒有什麼國家項目投資，又沒有特産可做，且飲水都成問題，如果做大的企業，更不可能。

    另據記者了解，源四花炮廠年産值約500萬元，可解決250人農村就業，每年向國家上繳稅收135萬元，像這樣規模的企業在上栗有200家左右。柳源四告訴記者，現在正值花炮産銷旺季，國內外的批發商紛紛拿現金定貨，可現在企業停廠整頓，他們已沒有貨源或充足的貨源了。

    安全管理，真的無可救藥嗎？

    在談到政府的安全監管問題時，陳建明告訴記者説，上栗的200多家企業都是經過政府審批，達到國家標準的企業，安全生産是有基礎的，只要政府在管理方面有所突破，將一些危險性大、事故多發的産品拿掉，比如“禮花彈”，內置炸藥多達十幾公斤，以“控製品種”來控制管理是可以降低風險的。

    江西官方曾經表示，煙花爆竹生産、流通、儲存、運輸，無論哪個環節不做好就容易發生事故。但風險真的是問題的根源所在嗎？

    萬載1230事故是發生在一個大規模的港資企業，這也許是危險性行業的一個偶然現象，但我們不能忽略江西的現代大型企業與傳統作坊式生産的還沒有斬斷的千絲萬縷的聯繫，江西的整體行業也許都面臨著一個現代化的發展課題。

     　企業可以通過法律手段爭取自己的合法經營權

    如果一個産業有危險就退出，那比煙花爆竹還危險的産業怎麼辦，這樣的産業不少呀！這是國內知名的政府管制研究方面的專家余暉在接受本報記者採訪時説的第一句話。

    余暉説，“這件事情是由安全生産引起的，為什麼安全生産會出這麼多事故，我不知道政府有沒有首先檢討自己在安全生産管制方面做得夠不夠？”

    余暉分析，現在江西只是説退出是一個既定政策，但怎麼退出還尚不明朗。如果是産業政策的話，它會通過産業政策的方法，比如通過生産調節或稅收，使這類企業掙不到錢，法律沒有相關的規定不允許你這麼做。從程式上來説，應該是省人大立法來討論這項決定，這麼大的事情是應該通過立法聽證會來從長計議的。但政府要是強行關閉這些企業，如果關閉一家合法的生産企業，他沒有發生過事故，沒有違反法律法規，那政府就違反了行政法，這是對公民經營權的剝奪，企業可以通過行政訴訟的手段來對政府的行為進行抗訴爭取自己的合法經營權。

    煙花爆竹並不是只有中國自己生産，中國也不是只有江西生産，全國有很多地方生産。而且很多産業都有危險性，出事就關掉，顯然不是個辦法。危險行業的安全生産事故為零是不可能的，小煤窯關了這麼長時間，還是事故不斷。如果你強行關閉，我就轉向地下生産，這樣更危險。余暉認為，江西可以通過這次事件，對煙花爆竹這個行業進行改造，可以利用這個機會讓企業聯合兼併，加強安全生産管理水準，事故是可以控制在一定範圍之內的。

    對江西來説，煙花爆竹産業是一個有優勢的産業，其實是應該好好扶持它，地方可以拿出一些資金把安全生産體系建起來，加強監管，再看看國外的煙花爆竹是怎麼生産的，學習一下人家安全生産的標準，是完全可以做好這件事的。

    社會領域存在市場失靈的問題，必須加強政府的監管

    余暉説，這件事情也反映出我國安全生産的管理體制不順，造成安全生産事故頻發。因為在一些社會領域裏，與經濟領域管制要鬆動剛好相反，政府的管制是要加強的，在這些領域裏存在著市場失靈的問題。

    余暉説，工作場地的安全管制，像治理內部性市場失靈（如假冒偽劣商品和服務）的其他社會性管制一樣，目的是要借助政府行政機構的專業資訊優勢和事前預防機制，迫使企業僱主完善安全生産條件，通過職業培訓和安全保險儘量減少和彌補傷害的發生。它與事後的民法和刑法機制相結合，共同構建起安全生産的堅固“堤防”。在國外發達國家，自1970年代以來，普遍發動了一場強化社會性管制的運動，這與經濟性管制領域大規模的放鬆管制浪潮形成鮮明的對比。加強管制的一個重要的方面，就是在完善安全生産立法的同時，大力加強垂直一體化的管制機構的建設。為提高這些獨立性管制機構的執法效率，除了將它們與政府的宏觀調控和行業微觀管理部門在職責和機構上明確分開外，中央（或聯邦）政府在執法隊伍和行政經費等方面都給予了高度的支援。同時，為保證它們不執法犯法（如濫用權力、不作為、玩忽職守等），法律對它們的行政行為都規定了嚴格的行政程式制度和司法審查制度。

    目前中央政府對安全事故實行最高行政長官責任追究制，雖然有迫使地方政府強化安全生産工作的意義，但在中央集權化的政治前提下，地方政府很難超越中央政府而獨立自主地完善其安全監管體系。這樣做，不但會大量分散地方官員的行政精力，造成人人自危的被動局面；而且完全可能出現地方政府官員為躲避或減輕法律責任而極力隱瞞安全生産事故，或虛報傷亡人數和經濟損失的現象。此外，即便安全生産事故與政府高官有直接和間接的聯繫，這種就地免職（易地做官）式的行政處分，反而會造成責任人逍遙法外的弊端。

    建立獨立公正、高效廉潔的安全生産監管體制已成為政府的迫切任務

    目前我國的安全生産監管機構缺乏獨立性。余暉認為，由於尚無專門的安全立法明確其職責，而且目前它所挂靠的國家經貿委，具有很強的行業和企業背景，是同時兼顧制定和實施産業政策的綜合經濟管理部門，因此安全監管政策的制定和執行很難擺脫政府的行業管理目標，難以獨立公正地行使其對全社會各産業和各類不同所有制企業的安全監督。安全生産監管只不過是行業管理中的一個次屬目標。

    此外，安全生産的監管權不合理地分散在各有關政府部門，也造成了安全生産管理該管的沒人管。如煤礦安全生産，探礦許可證由國土資源部門審發，生産許可證和礦長資格證由各級經貿委和地方煤炭工業管理部門（如山西）審發，而國家煤炭安全監察局只有監督檢查，提出停産整頓通知的權力。雖然煤炭行政監察條例賦予它可以吊銷違法企業的生産許可證的權力，但這種制度安排的實際可操作性很差，一個下屬行政部門怎麼可能去修改和取消上級行政部門的行政決定呢？這項制度安排，明顯違背了誰發證、誰負責的法律原則，給行政機構之間互相推委行政法律責任留下了藉口。

    再次，執法力量嚴重不足。目前國務院新組建的安全生産監管部門，合署辦公的行政編制只有120人左右，而且由於地方政府機構改革的步調不一，在許多地方甚至沒有對口的機構，至今沒有考慮建立中央政府垂直性的監管機構。這種監管結構，必然造成過度依賴地方人民政府的力量，通常採取間發性的或運動式的治理整頓方式以取代制度性的日常監管機制，從而難免陷入地方保護主義泥潭。

    余暉説，通過這次江西的事情，中央政府應該意識到，建立獨立公正、高效廉潔的安全生産監管體制已經成為政府的迫切任務。余暉建議，必須通過安全生産立法，建立獨立於經貿委的垂直一體化的安全監管機構，賦予它們審發安全生産許可證的權力，並具有依法強制關閉或停産整頓那些安全生産條件不符合國家標準的企業。同時為了監督安全生産監管機構依法行政，可以考慮修改和補充《行政訴訟法》和《刑法》，把兩者的受案和定罪範圍擴大到安全生産領域，使執法犯法者與非法僱主及事故直接責任人同等接受法律的制裁。

    據悉，現在已經有了一些不用炸藥的新型煙花爆竹出現在市場上。比如新加坡一年前研製成功的科技爆竹，是利用壓縮的空氣來代替傳統的火藥，當壓縮空氣打入時，鞭炮串就會爆開。而就在專門介紹煙花産品的網頁上，我們見到了一種無火藥、無爆源、無毒害、無污染、無噪音的禮賓花。

    20天前，在江西萬載一個普通企業的一聲爆炸，14個鮮活的生命離開了這個世界。隨後，江西省委痛下決心，要兩年內全面退出煙花爆竹這一歷史性的産業。關於江西省委的決策，一端牽係著人民群眾的生命財産安全，一端又關涉著企業的利益，但作為市場經濟主體的不可分割的兩個方面，人民和企業的利益又何嘗那麼涇渭分明，“不被炸死，就被餓死”的憂慮仍困擾著江西這塊還沒有走出貧困的土地。當一個有著700多年曆史的傳統産業走到生産力高度發展的今天，或許江西面臨的不僅僅是退出這樣一個簡單的問題。我們期待江西更為穩妥的處理措施。(段樹軍 陳靜)

    《中國經濟時報》2002-01-21