中國西部是一片廣袤的土地,有12個省份,面積678萬平方公里,人口3.55億,與14個國家接壤。20世紀50年代,中國政府曾進行過大規模的開發,初步奠定了西部工業化的基礎,代價是犧牲了東部沿海的發展。世紀之交,中國政府作出了西部大開發的戰略決策,啟動了全面開發西部的歷史進程。
經過20多年的改革開放,中國的綜合國力顯著增強,初步建立了富有活力的社會主義市場經濟體制,開發西部的時機已經成熟,條件已經具備。而且,中國成功加入世貿組織後,西部地區可以充分利用經濟全球化和結構性調整的機遇,發揮後發優勢,實現跨越式發展。
目前西部開發處於起步階段,進行大規模的基礎設施建設和生態環境保護,迫切需要解決資金問題。西部開發的過程,可以説是資本形成和發展的過程,是建立信用體系和完善金融制度的過程,關鍵是建設一個強大的高效率的金融體系。
從歷史發展和現實分工來看,融資基本分為三類,即財政融資、信貸融資、證券融資。它們各自的功能和規則不同,每一種融資方式的發展,都是對前一種缺點的否定。三者之間有著內在的關聯性,但不是互相從屬,不能相互取代,更不能相互損害和抵消。
———財政融資是以政府意志為基礎,是政府信用的主要表現形式。它通過貨幣信用制度的平臺,使用預算和政府信用融資(如國庫券和國債)的方法來分配資源,實現的是財政政策目標,並推動社會和金融的基礎設施建設。財政融資是社會融資的初級階段,不講資産安全,具有無償性。
———信貸融資以銀行為主要標誌,要求資産安全和資金回流。信貸融資帶有很強的財政融資脫胎的特徵,雖然融入了市場原則,責任明確,但由於“貨幣幻覺”的影響,容易受財政融資觀念和方法的侵蝕,而且責任鏈條和追索期限太長,資訊不對稱,少數人決定大額資源分配,普遍存在資金期限錯配的問題,落入“流動性陷阱”,把風險積累推到將來。銀行的這個弱點,各國都沒有解決好。
———證券融資主要包括股票、債券,並以此為基礎進行資本市場運作。與信貸融資不同,證券融資是由眾多市場參與者決策,把將來的風險現在就暴露和定價,風險分擔。證券融資代表著融資市場的發展方向。
這三種融資都是支援經濟發展的重要方式,是長期共存的,但在不同國家和地區各有側重,代表了不同的經濟發展水準和階段。在西方,三種融資有幾百年的歷史,近幾十年證券融資在歐美國家發展迅速,資本市場日趨發達和精細,融資效率和風險承受能力顯著增強。相比之下,經濟落後和後起市場經濟的國家起步要晚,大都以信貸融資為主,證券融資不夠發達,而且信貸融資不完善,往往受到財政融資觀念和方法的侵蝕,銀行承擔了超過自身能力的投資功能。
由於自然條件和歷史因素,中國西部地區自我發展能力不足,金融弱小。因此,西部開發要有新思路、新機制、新方法,尤其要應當特別注重遵循金融,注重三種融資方式的配合。
———財政政策要向西部地區適當傾斜,發揮財政資金的“先行”和基礎作用。但西部開發不能都靠財政,要相信信貸融資和證券融資比財政融資能更高效地分配資源。在現代經濟中,財政的角色是公共財政,在建設領域的作用主要是促進資本形成,推動社會和金融基礎設施的建設。西部開發要加強財政融資與信貸融資的配合,通過支援銀行信貸的方式來推動經濟建設。如由財政擔保,國家開發銀行發行20、30年,甚至50年的金融債券;向國家開發銀行提供財政貼息,以體現國家的支援。
———信貸融資是西部開發的主要融資方式。不僅要講求資産安全和資金回流,防止財政融資觀念和方法的侵蝕,而且要注意解決好三方面的問題。一是避免“貨幣幻覺”的影響,把銀行的能力無限擴大,把信貸資金作為“圈錢”的目標、賭博的籌碼;二是避免銀行短期資金過多進入長期領域,落入“流動性陷阱”,導致系統性風險;三是借鑒資本市場的方法,解決銀行信用和風險鏈過長和資訊不對稱的問題。
———中國的證券融資尚不發達,基礎設施長期建設還未轉向資本市場。但資本市場和現代金融工具,是西部開發最具潛力的融資方式。特別是一些大型項目,可以採用投資基金、上市融資、産權交易等直接融資的辦法。當前要注重培育和發展債券市場,以分散風險,增加基礎設施資金來源,並促進資本市場的發展。
———西部開發還要積極利用外資和港澳台資,擴大包括服務貿易在內的對外開放。除稅收等優惠政策外,對基礎設施和優勢産業項目,適當放寬外商投資的股比限制;擴大試點和推進BOT、項目融資、轉讓經營權、出讓股權、兼併重組、中外合資企業基金、風險投資基金等投資方式;重視跨國公司投資,鼓勵外資金融企業在西部省會城市設金融機構;爭取國際金融組織和外國政府優惠貸款和多邊、雙邊贈款。
應當強調,信用結構對西部開發有著重要意義。西部開發的各種資金包括國債,都是通過信用形式實現的,沒有信用結構和高水準的信用度,任何資金都難以進入。要在構建西部融資機制的同時,構建信用平臺。特別是政府要發揮組織優勢,建設市場和信用的基礎設施,促進建立包括合同、社會、法律、政府為保證的信用結構。
在上述原則和框架下,西部開發融資可按四個層次操作。
第一個層次,中央財政與金融協調配合,建設重大基礎設施項目。對跨省區的交通基礎設施、大型水利水電及一部分生態環境項目,國家根據需要與可能,逐年投入財政或債券資金,主要用於項目資本金和貼息,以彌補這類項目近期償債能力的不足。在此基礎上,一方面是銀行信貸與之配合。比如,國家開發銀行在國家政策支援下,通過市場發債、銀團貸款、貸款置換,發揮長期融資功能,引導商業銀行及社會資金跟進投入。另一方面,利用資本市場,通過發行股票、債券、投資基金等,為項目建設籌集資金。
第二個層次,地方財政與金融協調支援,加快城市化建設。對於城市基礎設施項目,應以地方財政投資為主,銀行提供貸款。具體操作方式是:以市級政府確定法人機構,把這類項目打捆;由國家開發銀行或其他銀行提供貸款,貸款期限可適當延長;地方政府以每年財政預算建設費用和各種規費收入,統籌還貸。在項目進入正常還款期之後,可以探索銀行通過債券化變現債權,滾動支援其他項目。還可以有選擇地試點省市政府或其控股公司,發行市政長期建設債券,並由國家開發銀行和商業銀行合作試點開放式基金,利用成熟的銀行儲蓄機制和資本市場方法,為市政建設融資。
第三個層次,資源優勢轉化為經濟優勢的工業、農業,以及産業結構調整和高科技項目,以商業銀行貸款為主,開發性金融機構貸款配合支援。
第四個層次,對西部地區具有一定收益的石油、天然氣等行業的項目,銀行按正常市場風險原則提供長期貸款,並利用發行股票、債券或項目融資等方式,在資本市場上籌集資金。
我認為,通過以上四個層次,能夠使西部開發的融資機制有效地運轉起來,進而動員各個方面的力量和資源,形成合力,實現資源的有效配置,建立西部大開發的可靠基礎。
國家開發銀行是依靠國家信用,以市場發債為基礎,按照信貸規則運作的開發性金融機構,在中國長期融資領域發揮著主力銀行的作用。目前,按照五級分類的不良貸款率已降到6.03%,被公認為一家好銀行。
國家開發銀行成立以來,已向西部地區貸款1400多億元,支援了鐵路、公路、民航、電力、石油、水利及煤炭等行業的發展。今後,我們將構造以信貸融資為基礎,信貸融資和證券融資的雙通道、雙出口,並與商業銀行分工合作,通過組織銀團貸款、提供批發貸款、用銀團方式分銷貸款等,引導資金流向,為西部開發提供多樣化的金融服務。
總之,西部開發是一項複雜的系統工程和長期的歷史任務。只要努力構建一個強大高效的金融體系,西部開發就能夠得到持續的推進。
《國際金融報》 (2001年12月05日第一版)