存在的主要問題

１、電源結構不合理將加劇煤炭供應和鐵路運輸壓力

為解決當前電力供應緊張的局面，國內出現了電力項目建設高潮，預計２００４年、２００５年將分別新增發電裝機３５００萬千瓦、４８００萬千瓦。由於新增發電裝機有相當一部分是火電，如２００４年預計投産２６００萬千瓦火電機組，相應的電煤需求也將在２００３年８．８億噸的基礎上增長７０００至８０００萬噸。

最近兩、三年我國煤炭産量高速增長。按照國家統計局和煤炭協會的估計，２００３年我國原煤産量１６億多噸；今年上半年原煤産量８．８億噸，同比增長１５％。目前我國煤炭産量的增長，主要通過大型煤礦超能力生産和鄉鎮小煤礦産量急速增加實現，而這種高強度大幅度超能力增産，將使煤炭行業的産能比進一步失調，進而影響煤炭連續穩定供應。

此外，能源需求（特別是電煤）的高速增長也造成了全國運輸緊張。今年上半年全國鐵路煤炭運輸４．８億噸，同比增長１２．２％，比全路貨運量平均增幅８．７％高出３．５個百分點，達到歷史新高，但仍不能滿足煤炭運輸的需要。如果不優化電源結構，不合理佈局電源項目，鐵路運輸瓶頸將長期存在，擴大電源建設、緩解能源供應緊張的目標也無從實現。

２、煤炭價格機制存在缺陷，“煤、電價格之爭”已對經濟穩定持續增長産生負面影響

在我國現有的資源條件下，電和煤已經成為能源供應鏈上相關性和依存度相當高的産業。９０年代初期進行的煤炭工業體制改革使得除發電用煤外，煤炭價格由市場供求關係決定；現在發電用煤也實行市場價格，但電價受到國家控制，不能隨意調整，相應地，電煤價格調整也受到制約。

近年來隨著電力緊缺的加劇，燃煤機組急劇增長，電力用煤在煤炭産量中的比例不斷提高，目前已達到５０％左右。而合同電煤價格與煤炭的市場價差也在逐年加大，目前市場煤炭價格普遍大大超過電煤供應價格，最高價格差已經接近１５０元／噸，煤電價格矛盾增加。

為疏導電煤矛盾，國家在半年內兩次調整電價以抵消煤價上漲對電力發展的影響；但是“計劃不如變化”，電價的調整尚未到位，煤炭的價格就又漲了。伴隨著煤、電緊缺的形勢，電和煤的價格輪番上漲，已經成了我國經濟生活中難解的怪圈。産生上述現象很大程度在於煤炭價格機制不合理，頻頻發生的煤、電之爭，昭示著煤炭的進一步市場化改革和電煤價格的放開，已是十分迫切。

３、電源建設前期工作出現“跑馬圈地、盲目布點、無序開發”

電力體制改革，廠網分開後，適逢缺電局面，五大發電集團紛紛與地方政府簽訂協議，謀求電源建設項目，在全國範圍內的“跑馬圈地”，“爭搶資源”。目前這種資源端競爭出現的問題是：１）項目前期工作落後，前期項目儲備資金不足；２）建設地點好，經濟效益好的電源項目大家搶著建，地處偏僻、經濟效益差的電源項目無人問津。

電源資源的省級壁壘開始顯現，保護地方投資者的傾向有所抬頭；而國家尚未形成對電源進行科學合理規劃的調控機制，現行的宏觀調控手段也不能有效發揮作用，行政管理手段失效。電力項目開發的市場機制不成熟，通過競爭方式擇優選擇投資者的做法有待完善和規範，項目資源開發秩序無法建立。

４、石油需求快速增長，對外依賴程度不斷加深，但缺乏應對國際市場油價波動的措施

世界石油、天然氣資源豐富，有較大發展潛力，可保證中長期穩定供應。截止２００３年底，全球石油剩餘探明可採儲量１５６７億噸，探明儲量比上年略有增加，儲産比約為４：１。近十年來，我國石油消費保持了年均５．５％的增長率，並且有逐步加快趨勢，預計２００４年我國石油消費將達２．８億噸，甚至更高；在石油消費逐年遞增的同時，我國對進口石油依賴程度也在逐步提高，２００３年我國凈進口石油９０００多萬噸，２００４年可達１．１億噸。受多種因素影響，國際市場油價波動頻繁，而我國缺乏應對高油價的防範措施，特別是作為世界上第二大石油消費國，對國際市場油價的影響力卻很小 。

雖然高油價會促進節油、代油技術的研發，但如果沒有更好的應對措施，單靠貿易保證國內石油供求缺口，必然會對國民經濟造成負面影響，有關專家對我國１９９３－２０００年的ＧＤＰ、石油進口數量和價格波動進行了綜合分析，分析結果表明：油價每上漲１％並持續一年時間，將使我國ＧＤＰ增長率平均降低０．０１個百分點。長遠來看，我國石油將依靠國際市場滿足國內需求乃大勢所趨，迫切需要我國採取積極策略，在穩定、安全供應石油方面做出探索，從國際價格的被動承受者變為積極影響者，減緩油價波動對我國國民經濟發展的衝擊。

５、西南水電産區高耗能行業畸形發展，給當地環境、能源、運輸帶來巨大壓力

在世界範圍內，水電開發與高耗能産業聯繫密切，互相依存。目前，我國高耗能工業佈局正逐步從沿海向水電資源豐富的西部地區轉移。與國外高耗能企業推動水壩建設不同的是，我國西南高耗能工業大多由地方政府大力推動起來的。在水電資源豐富的西南地區，在大上水電站的同時，高耗能産業“遍地開花”，幾乎所有已經和正在大力開發水能的市、州、縣都在發展耗能産業。並且有不少高耗能産業都是面向國際市場生産，産品出口國外。

２００２年下半年以來，國內能源趨緊，而此時西部的高耗能工業企業依然享受優惠電價；在國家三令五申取消高耗能工業優惠電價之後，一些地區依然我行我素，利用地方電網獨立運作的“優勢”，繼續給予高耗能工業優惠電價。“一高一低”間的巨大反差，使高耗能産業一時間成了暴利行業，西南水電富集區成了高耗能工業發展的“樂園”。同時，西南一些老水電廠也“近水樓臺”，利用低價電自己投資生産高耗電産品，這些企業往往設備簡陋，技術不成熟，污染嚴重。

值得注意的是，目前國內已有高耗能企業建自備火電廠的現象。如果沒有切實措施，東部高耗能企業也會到西南“圈水”建自備水電站，然後將企業轉移到西部。如果任由這些低門檻發展的高耗能産業畸形擴張，不僅會加重我國能源緊張局面，還會嚴重污染西南地區的生態環境；如果僅為高耗能行業大建水壩，更會使脆弱的西部生態環境雪上加霜。

６、宏觀調控政策總體執行良好，但仍然存在落實不積極的問題，這將會給今後的可持續發展、環境控制埋下隱患

這説明，僅僅依靠産業政策和行政指令還不足以保證宏觀調控政策的執行，必須要探索市場經濟條件下的激勵政策，要與法規條例政策（凡不符合能效標準的電氣裝備、産品一律不準生産）相配合，要與市場配置資源（競價上網）相結合。

７、能源需求側管理缺乏長效激勵機制

由於電力供應緊張，各地紛紛採用能源需求側管理（ＤＳＭ）的方式，利用價格杠桿，實施差別電價，移峰避峰，引導科學用電，調整負荷曲線，減少限電、拉閘的現象發生。缺電在一定程度上促進了能源需求側管理機制的發展。

從國外實施“需求側管理”的本意看，它是在不犧牲用戶的生活品質和生産能力，通過科學使用能源的合理技術，來實現有效降低負荷，減少能源消耗，而且這些技術的投入最終具有較好的經濟回報。

目前我國針對電力短缺實施的需求側管理只是提倡蓄冷、蓄熱等轉移負荷技術措施，對於使用節能燈、節能變壓器、節能電機、節能家用電器，以及以天然氣冷熱電聯産技術替代電力採暖、電力空調和電力供熱水等內容關注很少。

從長遠看，能源（電力）需求側管理不僅僅是為了應對目前的能源（電力）供應緊張，更要在未來我國能源（電力）供求基本平衡的狀況下，通過市場手段，鼓勵用戶或消費者主要改變用能（電）方式。而這方面我國能源需求側管理的經濟激勵政策仍嫌薄弱，特別是長效激勵機制較為缺乏，這使得需求側管理能否得到長期有效實施有較大不確定性。

８、能源統計體系亟待完善

可靠的能源基礎數據體系有益於政府的宏觀決策。機構改革之前，各部委均有相應的節能機構以及地方節能管理機構，在能源基礎數據的收集、分析方面具備比較好的條件。但機構改革以後，過去的一套節能管理體系相應取消或弱化，影響了能源基礎數據的獲取，也缺乏對能源基礎數據的客觀分析。能源項目具有投資大，週期性長的特點，能源基礎數據的不可靠、忽高忽低都會影響能源決策、能源戰略的制定與實施。

２０世紀９０年代後期以來我國能源生産、消費數據的戲劇性變化凸顯了轉型時期加強能源數據的收集、統計工作的難題，能源統計體系不完善導致我們缺乏可靠的能源數據，無論對能源供求現狀的分析而言，還是對能源決策都帶來了很大困擾。

政策思考與對策建議

以科學的發展觀為指導，設定全社會可持續的能源需求目標，促進節能型社會的建立；重新思考能源結構和發展戰略問題，促使我國能源儘快向多樣化方向進行調整；改革政府的能源管理體制，建議組建統一的政府能源管理部門，以體現國家整體利益，統籌能源各産業的發展和利益協調，嚴格按照“政監分離”的原則，組建職能相對集中、獨立的監管機構；積極推進能源領域的體制改革，並通過稅收政策、環保折價、價格監管等改革措施，形成各能源産品合理的比價關係，以有利於能源結構優化和調整；樹立能源大國思想，採取綜合措施，保證我國石油供應安全。積極實施石油進口多元化戰略，加快建立石油儲備體系，積極參加國際性和地區性能源合作組織，積極鼓勵石油公司加快分享海外油氣資源的節奏，擴大分享比例；加強煤炭生産能力建設，統一認識，加快核電發展；進一步採用經濟手段限制煤炭及高耗能産品的出口；建立可靠的能源數據體系和定期能源形勢公佈制度，支援政府的宏觀決策。

（作者朱躍中 周大地：國家發改委宏觀經濟研究院能源研究所）

中國經濟時報 2004年10月15日