存在的主要問題
1、電源結構不合理將加劇煤炭供應和鐵路運輸壓力
為解決當前電力供應緊張的局面,國內出現了電力項目建設高潮,預計2004年、2005年將分別新增發電裝機3500萬千瓦、4800萬千瓦。由於新增發電裝機有相當一部分是火電,如2004年預計投産2600萬千瓦火電機組,相應的電煤需求也將在2003年8.8億噸的基礎上增長7000至8000萬噸。
最近兩、三年我國煤炭産量高速增長。按照國家統計局和煤炭協會的估計,2003年我國原煤産量16億多噸;今年上半年原煤産量8.8億噸,同比增長15%。目前我國煤炭産量的增長,主要通過大型煤礦超能力生産和鄉鎮小煤礦産量急速增加實現,而這種高強度大幅度超能力增産,將使煤炭行業的産能比進一步失調,進而影響煤炭連續穩定供應。
此外,能源需求(特別是電煤)的高速增長也造成了全國運輸緊張。今年上半年全國鐵路煤炭運輸4.8億噸,同比增長12.2%,比全路貨運量平均增幅8.7%高出3.5個百分點,達到歷史新高,但仍不能滿足煤炭運輸的需要。如果不優化電源結構,不合理佈局電源項目,鐵路運輸瓶頸將長期存在,擴大電源建設、緩解能源供應緊張的目標也無從實現。
2、煤炭價格機制存在缺陷,“煤、電價格之爭”已對經濟穩定持續增長産生負面影響
在我國現有的資源條件下,電和煤已經成為能源供應鏈上相關性和依存度相當高的産業。90年代初期進行的煤炭工業體制改革使得除發電用煤外,煤炭價格由市場供求關係決定;現在發電用煤也實行市場價格,但電價受到國家控制,不能隨意調整,相應地,電煤價格調整也受到制約。
近年來隨著電力緊缺的加劇,燃煤機組急劇增長,電力用煤在煤炭産量中的比例不斷提高,目前已達到50%左右。而合同電煤價格與煤炭的市場價差也在逐年加大,目前市場煤炭價格普遍大大超過電煤供應價格,最高價格差已經接近150元/噸,煤電價格矛盾增加。
為疏導電煤矛盾,國家在半年內兩次調整電價以抵消煤價上漲對電力發展的影響;但是“計劃不如變化”,電價的調整尚未到位,煤炭的價格就又漲了。伴隨著煤、電緊缺的形勢,電和煤的價格輪番上漲,已經成了我國經濟生活中難解的怪圈。産生上述現象很大程度在於煤炭價格機制不合理,頻頻發生的煤、電之爭,昭示著煤炭的進一步市場化改革和電煤價格的放開,已是十分迫切。
3、電源建設前期工作出現“跑馬圈地、盲目布點、無序開發”
電力體制改革,廠網分開後,適逢缺電局面,五大發電集團紛紛與地方政府簽訂協議,謀求電源建設項目,在全國範圍內的“跑馬圈地”,“爭搶資源”。目前這種資源端競爭出現的問題是:1)項目前期工作落後,前期項目儲備資金不足;2)建設地點好,經濟效益好的電源項目大家搶著建,地處偏僻、經濟效益差的電源項目無人問津。
電源資源的省級壁壘開始顯現,保護地方投資者的傾向有所抬頭;而國家尚未形成對電源進行科學合理規劃的調控機制,現行的宏觀調控手段也不能有效發揮作用,行政管理手段失效。電力項目開發的市場機制不成熟,通過競爭方式擇優選擇投資者的做法有待完善和規範,項目資源開發秩序無法建立。
4、石油需求快速增長,對外依賴程度不斷加深,但缺乏應對國際市場油價波動的措施
世界石油、天然氣資源豐富,有較大發展潛力,可保證中長期穩定供應。截止2003年底,全球石油剩餘探明可採儲量1567億噸,探明儲量比上年略有增加,儲産比約為4:1。近十年來,我國石油消費保持了年均5.5%的增長率,並且有逐步加快趨勢,預計2004年我國石油消費將達2.8億噸,甚至更高;在石油消費逐年遞增的同時,我國對進口石油依賴程度也在逐步提高,2003年我國凈進口石油9000多萬噸,2004年可達1.1億噸。受多種因素影響,國際市場油價波動頻繁,而我國缺乏應對高油價的防範措施,特別是作為世界上第二大石油消費國,對國際市場油價的影響力卻很小 。
雖然高油價會促進節油、代油技術的研發,但如果沒有更好的應對措施,單靠貿易保證國內石油供求缺口,必然會對國民經濟造成負面影響,有關專家對我國1993-2000年的GDP、石油進口數量和價格波動進行了綜合分析,分析結果表明:油價每上漲1%並持續一年時間,將使我國GDP增長率平均降低0.01個百分點。長遠來看,我國石油將依靠國際市場滿足國內需求乃大勢所趨,迫切需要我國採取積極策略,在穩定、安全供應石油方面做出探索,從國際價格的被動承受者變為積極影響者,減緩油價波動對我國國民經濟發展的衝擊。
5、西南水電産區高耗能行業畸形發展,給當地環境、能源、運輸帶來巨大壓力
在世界範圍內,水電開發與高耗能産業聯繫密切,互相依存。目前,我國高耗能工業佈局正逐步從沿海向水電資源豐富的西部地區轉移。與國外高耗能企業推動水壩建設不同的是,我國西南高耗能工業大多由地方政府大力推動起來的。在水電資源豐富的西南地區,在大上水電站的同時,高耗能産業“遍地開花”,幾乎所有已經和正在大力開發水能的市、州、縣都在發展耗能産業。並且有不少高耗能産業都是面向國際市場生産,産品出口國外。
2002年下半年以來,國內能源趨緊,而此時西部的高耗能工業企業依然享受優惠電價;在國家三令五申取消高耗能工業優惠電價之後,一些地區依然我行我素,利用地方電網獨立運作的“優勢”,繼續給予高耗能工業優惠電價。“一高一低”間的巨大反差,使高耗能産業一時間成了暴利行業,西南水電富集區成了高耗能工業發展的“樂園”。同時,西南一些老水電廠也“近水樓臺”,利用低價電自己投資生産高耗電産品,這些企業往往設備簡陋,技術不成熟,污染嚴重。
值得注意的是,目前國內已有高耗能企業建自備火電廠的現象。如果沒有切實措施,東部高耗能企業也會到西南“圈水”建自備水電站,然後將企業轉移到西部。如果任由這些低門檻發展的高耗能産業畸形擴張,不僅會加重我國能源緊張局面,還會嚴重污染西南地區的生態環境;如果僅為高耗能行業大建水壩,更會使脆弱的西部生態環境雪上加霜。
6、宏觀調控政策總體執行良好,但仍然存在落實不積極的問題,這將會給今後的可持續發展、環境控制埋下隱患
這説明,僅僅依靠産業政策和行政指令還不足以保證宏觀調控政策的執行,必須要探索市場經濟條件下的激勵政策,要與法規條例政策(凡不符合能效標準的電氣裝備、産品一律不準生産)相配合,要與市場配置資源(競價上網)相結合。
7、能源需求側管理缺乏長效激勵機制
由於電力供應緊張,各地紛紛採用能源需求側管理(DSM)的方式,利用價格杠桿,實施差別電價,移峰避峰,引導科學用電,調整負荷曲線,減少限電、拉閘的現象發生。缺電在一定程度上促進了能源需求側管理機制的發展。
從國外實施“需求側管理”的本意看,它是在不犧牲用戶的生活品質和生産能力,通過科學使用能源的合理技術,來實現有效降低負荷,減少能源消耗,而且這些技術的投入最終具有較好的經濟回報。
目前我國針對電力短缺實施的需求側管理只是提倡蓄冷、蓄熱等轉移負荷技術措施,對於使用節能燈、節能變壓器、節能電機、節能家用電器,以及以天然氣冷熱電聯産技術替代電力採暖、電力空調和電力供熱水等內容關注很少。
從長遠看,能源(電力)需求側管理不僅僅是為了應對目前的能源(電力)供應緊張,更要在未來我國能源(電力)供求基本平衡的狀況下,通過市場手段,鼓勵用戶或消費者主要改變用能(電)方式。而這方面我國能源需求側管理的經濟激勵政策仍嫌薄弱,特別是長效激勵機制較為缺乏,這使得需求側管理能否得到長期有效實施有較大不確定性。
8、能源統計體系亟待完善
可靠的能源基礎數據體系有益於政府的宏觀決策。機構改革之前,各部委均有相應的節能機構以及地方節能管理機構,在能源基礎數據的收集、分析方面具備比較好的條件。但機構改革以後,過去的一套節能管理體系相應取消或弱化,影響了能源基礎數據的獲取,也缺乏對能源基礎數據的客觀分析。能源項目具有投資大,週期性長的特點,能源基礎數據的不可靠、忽高忽低都會影響能源決策、能源戰略的制定與實施。
20世紀90年代後期以來我國能源生産、消費數據的戲劇性變化凸顯了轉型時期加強能源數據的收集、統計工作的難題,能源統計體系不完善導致我們缺乏可靠的能源數據,無論對能源供求現狀的分析而言,還是對能源決策都帶來了很大困擾。
政策思考與對策建議
以科學的發展觀為指導,設定全社會可持續的能源需求目標,促進節能型社會的建立;重新思考能源結構和發展戰略問題,促使我國能源儘快向多樣化方向進行調整;改革政府的能源管理體制,建議組建統一的政府能源管理部門,以體現國家整體利益,統籌能源各産業的發展和利益協調,嚴格按照“政監分離”的原則,組建職能相對集中、獨立的監管機構;積極推進能源領域的體制改革,並通過稅收政策、環保折價、價格監管等改革措施,形成各能源産品合理的比價關係,以有利於能源結構優化和調整;樹立能源大國思想,採取綜合措施,保證我國石油供應安全。積極實施石油進口多元化戰略,加快建立石油儲備體系,積極參加國際性和地區性能源合作組織,積極鼓勵石油公司加快分享海外油氣資源的節奏,擴大分享比例;加強煤炭生産能力建設,統一認識,加快核電發展;進一步採用經濟手段限制煤炭及高耗能産品的出口;建立可靠的能源數據體系和定期能源形勢公佈制度,支援政府的宏觀決策。
(作者朱躍中 周大地:國家發改委宏觀經濟研究院能源研究所)
中國經濟時報 2004年10月15日