前期經濟和法律調控手段之所以不明顯，主要原因在於沒有找到推動此次經濟過熱的問題根源。事實上，本輪經濟過熱的根源在於中國特殊的土地使用制度，如果控制住了土地，剩下的問題就會迎刃而解

以央行１２１文件的出臺為標誌，中央從去年下半年開始針對經濟中出現的過熱現象進行調控，相繼出臺了一系列的政策措施，到目前為止，可以説取得了一定成效。但宏觀調控中出現的一些問題不能不引起我們對調控本身進行反思。

毫無疑問，政府前期對宏觀經濟進行調控是必要的。但是，此輪調控並沒有很好地解決兩個方面的問題：（１）經濟過熱的源頭是什麼；（２）是否應該倚重行政性調控手段。

筆者個人認為，從去年下半年開始出現的經濟過熱現象，其源頭在於中國特殊的土地徵用和轉讓制度。由於我國每人平均收入已經突破１０００美元，對諸如房屋、汽車等耐用消費品的消費開始快速增長，同時城市化進程也在不斷推進，加上經濟規模的迅速擴張，造成國內土地需求大量增加，土地價格暴漲。由於我國的土地所有權屬於國家，各級政府只需花費很少的“安置費”就可以獲得土地的支配權，所以土地資産成為地方政府的一塊迅速膨脹的“可支配資源”。土地資源的“零”成本和非市場定價必然導致投資的非理性，各級地方政府通過大量徵用和出售土地（或變相出售，如土地質押、土地置換）獲取鉅額建設資金，亂鋪攤子，大搞“政績工程”和“形象工程”，從而進一步推動土地價格的上漲，以至於形成惡性迴圈。不斷升溫的在建工程使得鋼材、水泥等原材料價格猛漲，從而帶動這些行業的再投資活動迅速升溫。鋼鐵、水泥、電解鋁等高能耗行業高速擴張的直接後果引發了煤、電、油、運供應空前緊張，由於這些行業的價格受到政府部門的嚴格管制，價格傳導機制極為不靈敏（如果考慮政府對這些行業的價格管制因素，則目前的ＣＰＩ指數肯定是被低估了），因此，煤、電、油、運的超量需求根本無法在短期內得到抑制，而只能寄希望於提高對它們的市場供給。

説起煤、電、油、運等關係國計民生的“戰略性行業”的供給問題，我們又不得不回過頭來反省一下我國嚴重僵化的投資體制。由於我國在項目投資方面實行傳統的審批制度，戰略性行業的投資決策權屬於政府，供給是否應該擴大取決於相關政府部門對市場需求的判斷，而不是依靠市場本身進行調節，因此，目前煤、電、油、運供應緊張的局面在很大程度上應歸咎於政府過去決策的失誤。由於這些行業生産能力的形成有２—３年的滯後期，所以，寄希望於迅速提高供給能力的想法顯然不現實，煤、電、油、運供應緊張的局面還將持續。

由於煤、電、油、運供應緊張直接關係到國計民生，所以它已不僅僅是一個經濟問題，已經上升為一個政治問題。可以推斷，這是政府首先把鋼鐵、水泥、電解鋁等對煤、電、油、運造成最直接壓力的行業列為主要調控對象的基本原因。

實際上，如果單從行業的角度（中觀角度）來看，鋼鐵、水泥、電解鋁等行業的快速擴張純屬需求拉動下的正常投資活動，談不上“過熱”，更談不上是“重復建設”。其原因很簡單，價格的快速上漲使得這些行業存在著超額利潤，大量資本進入完全是一種理性的逐利行為，因為在眾多的進入者中有相當多的投資是理性的民營資本。但是，如果從宏觀經濟的角度來看，經濟確實是“過熱”了，因為今年第一個季度固定資産投資的增幅已經高到無法持續的程度——煤、電、油、運的供應根本無法長期維繫如此高的增長。然而，推動此次經濟過熱的主要病根不在於鋼鐵、水泥、電解鋁等行業的快速擴張，也不是銀行信貸政策的突然改變，而在於中國目前存在的不合理的土地徵用制度、在於由各級地方政府所推動的非理性投資。

所以，此次所採取的全方位緊縮政策（包括行政的和經濟的），除了控制“圈地”和地方政府亂投資這兩項政策之外，其他針對個別行業的結構性調控措施應儘快予以調整。

根據我們的觀察，在推動此次經濟過熱的諸多因素中，存在著許多健康而積極的因素，比如進出口的快速增長、城市化進程的加快、國民收入水準的大幅提高等等。如果實施全方位的調控政策，勢必對這些有助於經濟發展的健康因素形成打壓，使經濟陷入“硬著陸”的危險境地。

政府在這次宏觀調控過程中，綜合運用了經濟手段、法律手段和行政手段。但總的看來，行政手段在此次調控中的作用更為明顯，但這並不意味著行政手段要好于經濟手段和法律手段。原因有以下幾條：（１）行政手段容易引起經濟的大起大落，如果行政手段的力度把握不當，那麼宏觀經濟很有可能會出現“硬著陸”現象；（２）用行政手段強行配置資源已被證明是非常沒有效率的；（３）行政性調控手段很可能會帶來調控效果的反彈以及其他一些嚴重後果，例如前幾年，政府基於當時經濟通脹緊縮的判斷，利用行政審批權嚴控對能源行業的投資，結果造成目前煤電油運空前緊張。

前期經濟和法律調控手段之所以不明顯，主要原因在於沒有找到推動此次經濟過熱的問題根源。正如前文所説的，本輪經濟過熱的根源在於中國特殊的土地使用制度，如果控制住了土地，剩下的問題就會迎刃而解。目前我國的土地交易在二級市場已基本上實現了市場化，但在一級市場上，則基本上還是依靠行政命令來運作。由於地方政府可以依靠行政權力任意徵用土地，所以，土地成為各級政府搞“政績工程”和“形象工程”的最有效資源。它們運用土地的方式包括直接在二級市場上套現、用土地使用權（或受益權）作為抵押向銀行貸款、用土地換取民間對政府工程的投資或用未開發土地置換其他不動産後再變現，等等，不一而足。土地徵用的低成本和土地出讓的高市價，使得地方政府有很高的激勵通過徵用土地來進行一些非理性的投資，從而推動鋼材、水泥等工程材料價格大幅上漲，進而使煤電油運的供應出現緊張。

因此，管住土地，是政府今後首先應該考慮的政策指向。

（作者范建軍：國務院發展研究中心金融研究所）

中國經濟時報 2004年8月3日