土地是政府可調控的一種重要資源，國土資源部門應該積極地參與宏觀調控。如何使中國宏觀經濟形勢保持正確的方向，不發生大起大落、能夠平穩發展，是新一屆中央政府重要而基本的思考。鋻於中國宏觀經濟調控實踐的基本經驗，中央政府本輪宏觀調控的定位或者採取的措施是謹慎的。中央政府堅持首先採取經濟手段，其次採取行政手段，注意怎樣儘量地放鬆審批，怎樣更多地利用經濟手段。

但是事實説明這一輪宏觀調控的困難首先在於，幾乎所有的地方政府都不承認自己“過熱”，導致中央的調控政策沒有辦法落實；鋻於有些問題已經很嚴重，所以採取了相應的行政手段，即使在完全的市場經濟條件下也會有必要的行政手段。應當看到，如果任憑不加節制的高速度發展下去，不僅與我國資源環境不協調，而且還會導致社會動蕩；在忙於解決社會危機的情況下是不可能取得經濟發展的，求得一時的發展很可能帶來永遠的不發展。

土地制度改革的艱巨性和複雜性

本輪宏觀經濟調控中出臺“不批一塊新的用地”這樣嚴厲的行政措施，實際上是在相關經濟措施尚未奏效的情況下發生的。因此，應當從中央到地方反思我國的政府體制。比如我國的“分稅制”和發達市場經濟國家相比，實際上是不徹底的；所謂“分權制”與發達市場經濟國家相比，基本上沒有實行。

地方政府第一位的責任是要促進經濟發展，在現行的政府體制下卻很難實現。土地市場的治理表面上反映的是所謂土地制度及徵地制度問題，以及相關的土地管理制度問題，實際上也反映了政府體制改革必須深化的問題。國土資源管理這樣重大的政府職能如何在深化市場經濟改革取向的前提下得到落實，令人深思。

在土地承包法的起草中，曾經提出要把農村集體的承包土地物權化，進行物權化管理，不要弄得不倫不類；要搞承包土地使用權，就是債權物權化，權利法定就是要給農民權利。但是很可惜，立法上沒有明確。同時，現在把過多的問題跟徵地制度混在一起，因此舉步維艱。

正確的做法可能是要解決什麼問題就解決什麼問題，一步一步往前走就可能有突破。過多的問題捆在一起，就可能什麼也解決不了。此外，關於土地抵押似不應輕易否定，這是過去計劃經濟體制下所沒有的手段。關於集體建設用地市場治理，要明確農民能夠把多少自己的土地轉化成為建設用地，這個問題並沒有討論清楚。總之，適當多講一點宏觀調控中土地制度改革的複雜性是有好處的。

正確使用宏觀經濟調控中的土地政策

當前的深化土地市場治理整頓的一條重要舉措是“停批半年”，社會反映非常強烈。我們認為要從兩個方面來分析這個問題。一方面應當看到它的合理性，不能完全否定。因為所停批的只是提供增量建設的用地，而仍然保持了存量建設用地，因此這只是收縮總量的一個措施，是宏觀調控的一個手段。

另一方面，土地審批“叫停”表面看是很強硬的行政措施，似乎一點彈性都沒有，但是有數據統計表明，全國現在大概有可以使用兩到三年的土地儲備在房地産開發商手裏。這説明由於土地的特殊性和滯後效應，這種宏觀調控手段實際上是有彈性的。這可能就是理論和現實不一致的地方。這也説明用土地進行宏觀調控與其他調控手段不一樣的地方。例如在貨幣政策中，只要提高利率就會一點餘地都沒有，要停止貸款，馬上就會一分錢也從銀行出不來。因此目前“停批土地”的做法未必能治本，治本還得靠整個産業結構調整，要靠金融政策調整，要靠整個經濟體制改革的深化。宏觀調控中採取的土地措施，至多只能算“發燒過程中的物理降溫”。

此外，在深化土地市場治理時一定要注意區別對待，不能搞“一刀切”，否則會對經濟運作造成很大的傷害。例如西部開發。我國正處於工業化向西部進行梯度轉移的過程，在這個過程中肯定會涉及大量土地開發問題，如果停下來將造成很大困難。再如房地産需求，除了個別城市以外，全國總體的形勢是需求大於供給。在這種情況下，緊縮供給無疑是火上澆油，會使房地産價值進一步攀升，這種攀升帶來的結果是造成通貨膨脹。房地産問題確實比較複雜。

深化土地資源的市場改革

在宏觀經濟調控中實施土地市場治理的過程，實際上也是反思土地制度市場化改革的過程。從堅持中國經濟市場化改革的根本大計出發，以市場規則為基礎削弱政府調控土地資源的權利，是使中國走向健康發展的市場經濟道路的重要保證。

實現土地資源市場化，必須明確調整集體所有用地的土地性質。本輪宏觀經濟調控中土地市場治理的根本問題，應當是重新定義集體所有用地的法制保障。可以考慮把現在集體所有用地在徵收、徵用後的土地性質，叫做“公共所有用地”，並具有國有用地、集體所有用地同等的法律地位。要使被徵收、徵用集體用地上的農民在土地上的長期收益得到保障，從根本上解決在徵收、徵用集體土地中形成的沒有土地的“新城市農民”（即不得不在城市工作，但身份是農民）問題。如何把“新城市農民”變為“新農民的城市”，事關社會的根本穩定，這也是宏觀經濟調控的根本問題之一。要認真研究集體所有用地在流轉過程中的徵收、徵用，或者類似徵收、徵用的法律調整，建立新的土地市場條件下長期、長效的土地公共所有制度。這種土地公共所有制，應使被徵收土地上所涉及的人民與土地使用者長期共用改革的成果、共用發展的業績。

事實上，越是集體建設用地進入市場較早、而且市場化程度較高的地方，其經濟運作越是總體上呈良性發展的態勢。中國土地一級市場由政府壟斷解決操作運作，基本上是沒有出路的。應當加緊研究制定相關法律規定，使國有土地和集體建設用地在開放的前提下，實現“同地、同價、同權”，從根本上適應我國經濟建設可持續發展的土地供給需求。因此，要研究和設計適應土地資源市場化運作的選擇性制度安排。比如要研究和規範土地出讓機制，要研究土地管理基金。要充分依靠市場規則，抑制經濟行為主體各種形式的短期行為、短期的投資衝動，保證國家穩定的財政狀況。再如需要研究、探討包括地租在內的土地制度的客觀規律，地租並非適宜對所有的土地都採用；即使是租，也有短租和長租之分等等。

應當通過認真的調查研究，具體分析比較廣東、江蘇以及浙江等地改革開放二十多年來土地市場運作的經驗教訓。應當具體分析在這些國民經濟市場化運作水準相對較高的地區，廣大民營企業是如何解決土地供給，進而為實現經濟高增長做出重大貢獻的？應當具體分析在事實上逐步深化的土地市場治理進程中，廣大民營企業是如何順應宏觀經濟調控的政策導向，合理利用和擴大自身生存的市場空間的？肯定這種具體分析的重要性在於，可以了解依照市場經濟的客觀規律，土地市場整治的合理邊界在何處；可以判斷國家控制用地的力度、集體建設用地市場準入的標準，進而處理好地方經濟發展與國家宏觀經濟調控的關係。

治理土地市場的重要內容是規範金融制度

近二十年來，中國被徵用的土地７０％是集體用地。有權批徵地者是政府（部門），但是出了濫用土地亂子有權下令撤消所謂“開發區”的還是政府（部門），這是控制土地資源與促進宏觀經濟發展中的悖論。應當指出，靠土地拉動經濟發展是沒有希望的，必須改變經濟增長方式。限制土地資源的利用不是調控宏觀經濟的根本，關鍵還是土地所有權制度要改革，在改革土地所有權制度的基礎上，才可能完善符合市場經濟內在規律的金融制度。

現在出現了一個“怪圈”，即“開發商”何以能拿到土地？因為其獲得了貸款；而其為何可以獲得貸款？是因為其可以用土地做抵押。也就是説，集體所有的土地，經過“徵用”之後變成“開發商（或政府）所有”，再經過所謂“銀行抵押”形成開發商（或政府）的“滾滾財源”。毫無疑問，這種“怪圈”必須打破，沒有所有權的土地不能作抵押，把拿到的土地使用權作為土地所有權的權益來抵押獲得貸款，這是根本的錯誤。因此所謂土地市場治理，核心的問題其實是要治理這種不合理的金融制度。針對這個問題可能的解決出路在於：明確集體土地經過徵用、徵收可以變成公共所有用地；公共所有用地在流轉中能夠進行抵押；進而限制投資商的投機行為和政府扭曲的管理，合理分配土地的剩餘利潤，保障經濟發展。

從另外一個角度來看，是土地和金融的結合支撐了整個城市化的投資，這種結合成為支撐這一輪城市化進程的得力杠桿，成為推動經濟持續增長的重要動力，成為促進民營經濟蓬勃發展的主要因素。要具體分析“規劃和土地的結合”如何使整個地價攀升。在一些地方，從現象上看是政府拿土地去貸款，實際上更多的情況是銀行找政府貸款，而不是政府用土地找銀行抵押；銀行所以願意把錢貸給地方政府，重要原因之一，在於土地一級市場由政府壟斷，再加上規劃由政府控制，因此土地的級差地租得以成倍升值。政府靠壟斷一級土地市場獲得金融支撐，成為推動整個這輪城市化“過熱”的重要因素。

一方面不必諱言這個推動過程中的不良因素：一是推動工業化的進程中，依靠一級市場供地的方式，導致了土地以過低的價格甚至零地價供給，造成土地資源的不公平交易和浪費二是儘管是以土地實物抵押，並且政府壟斷了土地一級市場，但是一旦某些特殊情況，就可能造成整個資金鏈的中斷，而資金鏈的中斷可能就會出現金融壞賬，出現大的金融風險。另一方面也應注意到，對於上述不良因素，指望依靠用停止土地供應即“急剎車”的方式來解決，也有可能在很大程度上會扼殺中國本輪經濟高增長的機會，所以，應當謹慎而為。 （綜合開發研究院（中國．深圳）公共政策課題組，執筆：夏汛鴿）

中國經濟時報 2004年7月9日