檔案資訊公開有四個考慮
記者：聽説石家莊市繼行政審批制度改革之後，將在擬定的《城市建設檔案管理辦法》中，把檔案的“公開”作為一項基本原則，請問您是如何考慮的？
臧勝業：主要有四個方面。首先是基於對檔案本身的認識。檔案是歷史事實的記載，不管是幹部檔案、人事檔案，還是這裡講的城市建設檔案，它本身也是一種資源。如果把這些檔案鎖在櫃子裏的話，就等於這種資源沒有得到充分開發，也可以説是一種資源的浪費。把檔案提煉一下，就是歷史經驗的總結，把它開發好了，就能變過去的為現在所用，促進市場經濟的更好地發展。
就城市建設檔案來説，隨著經濟的發展和城市的擴大，其地位和作用顯得愈來愈重要。城市建設檔案作為城市建設過程直接形成的真實記錄，蘊藏著豐富的資訊資源，內容涉及城市建築物、道路橋梁、公用設施、地下管線等勘察、規劃、建設、管理以及有關城市人口、經濟、社會、資源、環境等各個方面。這些資料不僅是城市建設活動的記錄，具有憑證、參考和記憶儲備的功能，更是經濟建設和社會發展中有著重要價值的社會資源，在科研、生産、經營決策乃至人民群眾生活中具有資訊功能。
記者：這是從檔案資源價值角度來看的。
臧勝業：是。第二方面就是為廣大基層單位和群眾服務來考慮的。這是政府應盡的義務，民眾有知情權。政府是公僕，人民是主人，主人有這個需求，政府的服務就應有這樣的功能。城建檔案就是典型的“政府資訊”，它是行政機關在行政管理活動中收集、整理、産生、使用和保存的資料。過去，城建檔案在為政府決策、社會調查、處理糾紛方面發揮了作用，但由於種種原因，這些資源大部分被閒置，沒有被充分利用，特別是在市場經濟體制的建立和完善過程中，為市場主體服務、為人民群眾服務的作用沒有充分發揮出來。城建檔案是人們考察、評價、預測行為結果、從事各种經濟活動的重要依據。如在城市建設中，項目建設者在決策前，需要獲得該區域地質、用地性質、建築容積率、密度以及建築體型、體量的要求等方面的資訊；在企業間兼併、投資入股和企業轉制等事務中，經營者需要掌握其不動産的構成、含量等方面資訊；就拿老百姓個人而言，買了房子後可能要進行裝修，也需要知道房屋的結構、管線走向等情況。而這些資訊，過去有的是不公開的，有的即使可以查詢也很不方便。這種狀況，一方面導致了資源的浪費，另一方面增加了經濟行為運作成本，不利於經濟的發展。城建檔案是全社會勞動的成果和共同的財富，應按照“資源共用”的原則向社會公開，這樣可使社會主體更清晰地知道自己所處的環境，並充分利用政府提供的資訊服務，更好地預測並選擇和確定自身的行為，以達到優勢互補，弊害相剋的目的。
記者：從為群眾服務的角度確有其公開的理由，而從政府自身來説，有什麼考慮嗎？
臧勝業：有。這就涉及到第三方面的考慮。通過政府資訊公開這種做法，把政府和廣大基層單位和群眾拉得更近，把這個服務要不斷往深層次發展，塑造一個開放、透明的政府形象。改善投資環境，給投資者一個良好的心理預期，是我們政府對投資者的一個鄭重承諾。既然政府資訊是一種資源，但過去獲得這種資源通常是通過內部渠道和上層的關係，其中容易滋生腐敗。而且，市場主體獲得的渠道少，成本自然會很高。把這些資訊公開以後，實際上是向社會展示一個資源共用的環境，通過各種方式，使得投資者能得到政府機關所掌握的各種資訊，從而可以根據這種資訊來判斷其投資行為是否有利，是否具有風險，是否能得到較好的回報。
如果説前邊的考慮是城市自身經濟發展的需要的話，那麼最後一個方面的考慮就是政府為迎接挑戰的需要。加入世界貿易組織，實事求是地講，政府的行政思維、行政措施、行政管理方式以及行政制度都會受到很大的挑戰，也會是WTO帶來的最大的挑戰。實行政府資訊公開就是為了轉變政府職能，適應WTO對政府提出新的透明度的要求。
資訊公開成本是小
社會效益是大
記者：城建檔案的公開，必然增加行政成本。對此，討論城建檔案公開時，有沒有不同意見？您如何看待？
臧勝業：有，主要是觀念的問題。比如擔心公開需要增加經濟投入，從而增加行政成本，等等。城建檔案的公開，必須依靠現代化的資訊手段，這必然要加強檔案的基礎建設，如對檔案實行資訊化管理，整理編輯綜合性強、價值含量高的檔案資訊，這必然加大財政對城建檔案管理的投入。但政府的重要職能之一就是為社會服務，重點是為經濟發展服務。凡是對發展生産力有利的，凡是老百姓所需求的，政府應該去做。檔案事業如何為經濟建設服務，這樣做就是一個現實的比較好的選擇。城建檔案的公開，可以促進檔案資訊的流通、減少資源的浪費，降低社會主體決策和社會經濟運作成本，滿足社會的要求，而且作為一種資源的開發，一種歷史資料的延伸，歷史經驗的推廣與應用，增加一定的投入，我想是必要的，也是應該的。這要算大賬。從投入和産出的關係看，投入的還是小，産出還是大。我們要著眼于全局，著眼于長遠，著眼于大的社會效益，不要在小的資金投入上去計較。總之，用經濟賬好像不好算，它給資訊業發展帶來的經濟效益以及由此産生的社會效益將是無法估量的。
記者：從總體上講，您認為城建檔案的公開很有必要，那在其他政府資訊公開方面呢？
臧勝業：我想這次石家莊市以立法的形式，確認城建檔案向社會公開，僅僅是一個引頭的工作，我們將以此為切入點，大力推動政府資訊公開化的進程。下一步，將根據形勢的發展，繼續研究在土地管理、企業資源管理等其他領域推行政府資訊公開化的問題，通過若干年的努力，把石家莊建成資訊化的石家莊、數字化的石家莊。
WTO對政府透明度
提出三個方面要求
記者：石家莊搞城建檔案公開，用臧勝業市長的話説是開發資訊資源為群眾所用，是應對WTO對政府的挑戰所做的一項前期的準備性工作，這一個案的意義可能對政府來説體現的是一種緊迫意識，而似乎更為重要的是，我們應關注一個亟待著重研究的課題——WTO框架下的政府資訊公開。如您所知，我國加入WTO在即，而WTO對政府透明度與政府資訊公開無疑會提出許多新的要求，您能不能介紹一下WTO在這方面的具體規定？
周漢華：確實是這樣，政府資訊公開是一個重要的課題。WTO的目標是建立一個完整的、更有活力的和持久的多邊貿易體制，透明度是WTO的主要目標之一。因此，幾乎所有的WTO法律文件都規定和貫徹了政府透明度的原則，歸納起來，這些規定主要反映了如下三個方面的要求：
第一，要求政府有關貿易方面的法律制度貫徹透明度與公開性原則。這方面最為集中的規定體現在關貿總協定第10條。該條第1款規定，締約國有效實施的關於海外對産品的分類或估價，關於稅捐或其他費用的徵收率，關於對進出口貨物及其支付轉賬的規定、限制和禁止，以及關於影響進出口貨物的銷售、分配、運輸、保險、存倉、檢驗、展覽、加工、混合或使用的法令、條例與一般援用的司法判決及行政決定，都應迅速公佈，以使各國政府及貿易商對它們熟悉。一締約國政府或政府機構與另一締約國政府或政府機構之間締結的影響國際貿易政策的現行規定，也必須公佈。該條第2款規定，非經正式公佈的措施，不得實施。除此之外，《服務貿易總協定》規定，除非在緊急情況下，應迅速將涉及或影響本協定實施的所有有關適用的措施，最遲在其生效以前加以公佈。《與貿易有關的智慧財産權協定》規定，涉及智慧財産權的效力、範圍、取得、實施和保護，應由任何一方通過法律、法規、司法決定和行政決定予以公佈。
記者：這些方面看來主要是政府規章制度的公開，WTO的其他方面是怎樣規定的呢？
周漢華：第二方面是要求政府儘量公佈與貿易有關的政府資訊。實際上，政府的規章制度與政府的具體資訊之間並沒有絕對的界限，許多行政決定既可以説是一般決定，也可以説與政府資訊密切相關。與一般性的規章制度比較，具體的政府資訊對於國際貿易各方可能更直接、更有現實意義。在這方面，WTO是通過不同的方式加以規定的，包括：（1）要求成員國政府設立資訊查詢點，供其他成員國和貿易商了解有關法律規定和政府資訊。（2）通過排除法規定政府公開其資訊的義務。例如，關貿總協定第10條第1款規定，“本款的規定並不要求締約國公開那些會妨礙法令的貫徹實施、會違反公共利益、或者會損害某一公私企業的正當商業利益的機密資料”。這一條的規定意味著，政府資訊只要不屬於本款所排除的機密資料，則應該加以公開。（3）明確規定成員國政府公開某些資訊的義務。例如，《進口許可證程式協議》規定，當要求許可證用於實施數量限制以外的目的時，各成員國應向其他成員和貿易商公佈足夠的資訊，以使他們了解有關情況。
記者：據了解，WTO規定對其成員國需進行定期的貿易政策審查，這是否也是其要求成員國政府資訊公開化的一個措施呢？
周漢華：對。貿易政策審查機制是WTO規定的最後一個方面，它代表著WTO透明度原則的最新發展方向。貿易政策審查機制最初設立於烏拉圭回合談判期間的1989年，通過WTO最後文件附件3才最終確立其法律地位。根據各成員國在全球貿易中的不同地位，WTO分別確定了2年、4年和6年的審查期限。通過定期審查成員國的貿易政策和實踐，評價被審查國家政府透明度的發展狀況，這一制度可以實現其加強和保障政府透明度的目的。可以説，這一制度是推進WTO成員國政府公開性的最為有力的制度保障。
政府公開的實際上
是資訊的載體
記者：我們從WTO的規定中獲知其對政府資訊公開的原則性要求。提到資訊公開就與民眾的知情權聯繫在一起，這幾乎成了目前人們最為關注的話題，但究竟什麼是政府資訊？什麼是資訊公開？政府究竟應該公開什麼？
周漢華：這確實是一個好問題，實際上各個國家都曾經提出過。根據各國法律，其實政府公開的並不是什麼資訊，而是資訊的載體，即能夠反映資訊存在的各種文件或者電子形式的載體。之所以作這種區分，是因為純粹的資訊是不可觸摸的，也無法驗證，如傳言與通常所謂的小道消息等等。對於這種資訊，政府機關無法掌握，當然也就談不上對外公開。只有資訊附著于一定的載體之上，如書面材料、電子材料等，才可以為政府機關所擁有和對外公開。例如，日本資訊公開法所規定的作為公開對象的行政文件是指“行政機關的職員在職務活動中製作或獲得的，供組織性使用的，且由該行政機關擁有的文書、圖畫以及電磁性記錄”。在美國，當事人可以根據資訊自由法申請公開聯邦政府機關的所有材料。材料的保存方式並不影響其是否應該公開，書面的、錄音的、地圖、照片、電腦輸出的材料、電腦軟碟等等都是申請的對象。1996年電子資訊自由法修正案確認了聯邦政府機關擁有或保存的任何材料，不論其形式如何，都是資訊自由法所規定政府材料。但是，根據資訊自由法，申請者只能申請政府機關保存的現有材料或文件。政府機關沒有義務為申請者收集它並不具有的資訊，也沒有義務為申請者研究或分析數據。從這個意義上講，申請者只能申請材料而不是資訊。當然，由於技術的發展，當材料保存在電腦中時，政府機關對當事人的申請必須從電腦中恢復資訊。而從電腦中恢復資訊的過程可能會産生一個新的文件，使印出或保存的文件不同於原來的材料。所以，即使從電腦中恢復資訊意味著必須産生一個新文件，政府機關也有義務提供電腦保存的數據。
作為資訊公開對象的載體主要是書面形式的文件或者檔案。近年來，隨著電子技術的發展，電子形式的載體也越來越常見。然而，不論資訊的載體發生什麼變化，政府機關都有義務公開其所掌握的資訊。從這個意義上看，資訊公開的提法應該説比材料公開或者檔案公開等的提法要科學得多，也便於司法機關對政府進行監督和制約。
記者：按照您的説法，如果有些政府機關或者政府機關工作人員為了規避資訊公開法的規定，有時在決策過程中會搞暗箱作業，並且故意不留下書面形式的決定，只作所謂的口頭傳達或者記憶傳達，怎麼辦？
周漢華：對於這種情況，資訊公開法確實無法適用。鋻於此，各國紛紛制定了會議公開法或者行政程式法之類的法律，要求政府機關公開其會議過程，保留會議記錄，以體現民主監督原則。
政府資訊價值
在於其流動性和共用性
記者：談到資訊公開，人們尤其是政府官員可能首先就會問，為什麼要公開政府資訊呢？為什麼要採用政府資訊公開制度呢？
周漢華：回答這個問題，可以有不同的角度。從國家制度與公民權利保護的角度來看，國家機關作為人民的受託機關，有義務向主人報告和公開其活動或者資訊，使人民有機會了解政府機關的工作。隨著當代憲法理論上公民知情權原則與表達自由原則的進一步發展，政府資訊公開被作為一項保證人民知情權原則與表達自由原則實現的重要制度。許多國家制定的資訊公開法都賦予民眾獲得政府資訊的權利，如果政府機關拒絕民眾的申請，使民眾的知情權無法實現，則民眾可以通過訴訟途徑來維護自己的權利。
作為資訊的擁有者和管理者，政府本身佔有和控制著大量的資訊。而資訊的價值在於其流動性和可共用性，如同貨幣一樣，流動性越強，資訊的價值也就越能得到體現。這就要求政府資訊公開，政府與社會共用資訊資源。在傳統的以權力為主要社會資源的社會形態之下，政府公開所體現的是一種民主價值，使政府權力受到社會的監督。在網路時代，政府公開不僅具有這種民主價值，同時還具有了資訊資源共用、降低獲得資訊的成本的經濟價值。從這個意義上看，引入政府資訊公開制度，絕不僅僅是為了符合WTO的要求，更是我國市場經濟的內在需要。而網路這种先進的技術傳播手段，則為政府資訊的廣泛傳播奠定了堅實的技術基礎。由此看來，政府公開在網路時代真正成為必要和可能。
另外，從反腐敗、轉變政府職能、推進依法行政、加強基層民主建設等方面分析，也都可以説明政府資訊公開的必要性。
記者：壟斷了資訊的政府機關會主動公開資訊嗎？
周漢華：既然資訊是資源，政府機關就會有各種理由封鎖甚至借助這些資訊牟取不當利益。這在任何國家都一樣。因此，要真正引入政府資訊公開制度，必須從制度和觀念上進行深刻的變革，廢止各種不適應市場經濟與資訊社會要求的陳舊規定，打破各種阻礙政府資訊自由流動的實際障礙，保障民眾有權得到和自由利用政府資訊。
從現實生活來看，由於我國的行政法治仍不健全，政府機關往往可以通過罰款、收費、許可等權力牟取部門利益。同時，在網路化時代和政府資訊公開制度實行以前，公眾使用政府的資訊並不多或者説根本接觸不了政府資訊。隨著行政法治的逐步健全，以權力交換利益的空間會越來越小，而公眾對政府資訊的要求和使用會越來越多。因此，可以預見，在財政約束不可能有根本改善的情況下，以政府資訊交換利益會成為一種新的部門利益表現形式。實際上，這種現象在一些地方和部門早已經以各種不同的形式出現，它們加大了政府資訊的獲得成本，阻礙了政府資訊的公開化和自由流動，在資訊社會出現資訊壟斷與資訊封鎖。這種情況的蔓延勢必會阻礙中國資訊産業的發展，也難以適用WTO對政府透明度的要求。
記者：大家都知道，其實中央對國民經濟資訊化與政府上網工程始終非常重視，近年來也在積極推行各種形式的政務公開。
周漢華：是這樣。國家有關方面對資訊化是非常重視的。“十五”計劃建議中明確提出，大力推進國民經濟資訊化和社會資訊化，是覆蓋現代化建設全局的戰略舉措，要以資訊化帶動工業化，發揮後發優勢，實現社會生産力的跨越式發展。與之相適應，在1998年的國務院機構改革中，中央決定組建資訊産業部，這是推動資訊化的一項重要舉措。之後，中央又決定成立國家資訊化工作領導小組；1999年1月，政府上網工程主網站正式啟播，成為我國政府上網的導航中心和服務中心。截至2000年7月底，政府上網工程下註冊的政府網站域名達到近4000個。這些措施推動了政府資訊公開制度的發展，保證了人民知情權的實現，並使政府資訊公開迅速成為全社會普遍關注的熱點問題。
近年來，中國各地方和各部門都制定了一些政府公開的規定，引入了諸如公開招標、公開競爭、公開招考、公開數據、公開配額、公開辦事制度與結果等政府資訊公開制度。在這方面，規定比較詳細、改革舉措比較大的有村務公開、警務公開與檢務公開三個領域。
政府資訊公開需要
高層次機構來統一協調
記者：中國的改革是一種政府推進型的改革，政府資訊公開可能也不能例外。我們注意到，好像在目前推進政務公開的改革中，有一種各自為政的現象存在？
周漢華：你説得很對。中國的改革從根本上説是一種政府推進型的改革，因此，任何制度創新要得以存在和推廣，必須有政府部門的大力支援和扶持。目前中國推行的各種形式的政務公開由於許多是各地實踐中的産物，難免具有各自為政的特點，相互之間缺少統一性和協調性，具體做法也大不一樣。比如，對於村務公開，目前的管理部門主要是民政部門，紀檢監察與其他部門配合協調。同樣的體制也適用於鄉、鎮的鎮務公開。而對於其他層次的政務公開，目前的管理與領導體制則較為複雜，分別有法制部門、人事部門、民政部門、監察部門、黨的宣傳部門負責等不同的安排。這種多元化領導的弊端之一是缺少綜合協調，使各地方、各部門在政府公開的做法上存在較大的差異。一個部門積累的經驗也很難為其他部門所利用，加大了整個制度建設的成本。另外，由於缺少綜合協調機構，對於資訊時代的資訊公開問題缺少全盤規劃和部署，各種改革仍然停留在漸進性改革的思路上。
因此，國家必須對資訊問題以及政府資訊公開問題予以高度的關注，並設立高層次的協調機構來統一、協調相關政策，否則，很難應對資訊化、全球化與民主化的挑戰。
記者：這裡説的政務公開與政府資訊公開是一回事嗎？
周漢華：從本質上説，政務公開與政府資訊公開是一致的，都是為了實現政府公開化，保證人民群眾當家作主的權利。當然，在具體操作中，從制度設計與理念上看，中國的政務公開往往被視為一種政府的辦事制度，因此，許多地方和部門都是圍繞著辦事制度的改革啟動了政務公開制度。從辦事制度層面進行改革，意味著需要改變原來不公開的辦事制度，將有關的辦事制度、程式與結果對公眾公開。從一定的意義上看，辦事制度的改革實際上只是政府自己的事情，是政府機關的一種“社會承諾”。如何公開，怎樣公開，公開什麼，都由政府機關決定，公眾只是辦事制度改革的被動受益者。如果政府機關不公開應該公開的制度或文件，公眾本身並沒有任何渠道可以加以改變。
記者：正如您所説的，我們目前的政務公開主要還是一種政府主動型的公開，怎樣才能實現多種形式的資訊公開？
周漢華：由於中國實踐中的政府公開多局限于辦事制度公開，因此，其公開形式基本上是主動形式的政府公開，如在政府機關辦公室中張貼辦事制度與程式，設立公示欄，政府上網等等。從實際效果看，這些做法對老百姓了解政府工作，維護自身合法權益發揮了很大的作用。但是，由於沒有固定的公開形式，使辦事制度公開的宣傳受到了一定的限制。尤其是隨著時間的推移和政府推動力度的下降，老百姓了解辦事制度公開的渠道不暢可能會逐步明顯。從規範化與制度化的角度考慮，建議在國家一級對國務院公報進行充實或出版專門的部門公報，對各個部門的辦事制度進行發佈。在各個地方，也應以較大的市為單位出版類似的政府公報，公開政府機關的辦事制度。考慮到網路化的發展，應儘早啟動政府上網工程，將有關的辦事制度輸入到網路中，並以簡便的方式為公眾所用。
在WTO的框架內，設立資訊查詢點已經成為政府透明度的重要表現形式，它實際上涉及到民眾的政府資訊申請權問題。在引入政府資訊公開制度的同時，賦予申請人一定的程式權利，使之可以在一定條件下通過向政府機關申請獲得有關辦事制度公開的資訊，可以在一定程度上彌補現行公開渠道的不足，並逐步積累經驗，為以後全面啟動政府資訊公開創造條件。這樣，就需要研究相關的成本負擔、收費與減免、機構設置、申請程式與工作方式改革等一系列問題。只有解決這些實際問題，才有可能在公開的形式上有所創新，有所突破。
要充分利用因特網推進資訊公開
記者：剛才我們談到了政府上網推進資訊公開，但人們目前普遍感覺許多政府網站信息有限，資料陳舊。
周漢華：政府資訊公開並不是沒有成本的一項制度，資訊的保存需要成本，為民眾提供資訊也需要成本。由於財政約束，在傳統體制下，民眾可能不得不分擔這種成本，甚至會使某些民眾因經濟原因而無法獲得政府資訊。而因特網的出現徹底改變了這種狀況，通過在因特網上發佈政府資訊，可以減少民眾的資訊申請和相應的成本負擔，它極大地降低了獲得政府資訊的成本，使全體民眾可以平等地行使其知情權。同時，對於政府機關而言，利用因特網發佈政府資訊也便利了其管理和資訊保存，減少大量的事務性工作。考察我國目前的一些政府網站，不得不承認其發佈資訊的作用仍未得到充分的發揮。有些情況下政府網站承擔了商業網站或專業門戶網站的功能，發生了角色錯位；有些情況下政府網站承擔了報紙輿論的功能，所登載的內容實際上是在重復媒體的報道；有些情況下政府網站的內容有限，長期不更新，失去了資訊載體的作用。
在目前階段，可以考慮設定一定的標準，對政府網站的公開性進行社會評價，以促進政府上網工程向縱深發展。從長遠考慮，應該深入研究因特網給政府資訊公開所帶來的新問題，包括技術的快速更新對資訊保存方式的挑戰，資訊的分類與定義，資訊的公開與資訊安全，資訊來源多元化問題等等。
推進政府資訊公開
要重視資訊安全
記者：政府上網可以推進政府公開的進程，但我們經常可以看到諸如電腦病毒、駭客破壞、網路犯罪、網路黃色內容、仇恨言論甚至網上泄密之類的報道，解決電子政府下的資訊安全問題應值得高度重視。我們是否可以借鑒一些國外的經驗？
周漢華：這確實是一個非常緊迫和嚴肅的問題，從一定意義上説，政府資訊化的程度與資訊安全的保障程度存在某種正比關係。資訊安全越有保障，政府資訊化的程度越高。如果不能解決資訊安全問題，政府資訊化的進程必然受到制約，甚至可能會因為資訊化影響到國家的根本利益和安全利益。
從網際網路的特徵與國外的經驗來看，保障資訊安全主要可以通過三種方式實現：一是技術的方式，二是市場的方式，三是政府規制的方式。三種方式各有作用的領域，也有其局限性，超出一定的範圍，很難有實際效果。應該承認，技術的方式是保障資訊安全最為基本和可靠的方式，對於諸如網路駭客、電腦犯罪、病毒攻擊等威脅，最好的方法是加強技術防範。比如，國外對資訊傳遞過程中的加密技術都非常重視，並不斷通過更高的技術要求來保障資訊的安全。在美國，為了保障這種技術的壟斷性，甚至不允許個人和企業向其他國家出口這種技術。當然，由於我國在電腦和網際網路核心技術上處於相對劣勢的地位，依靠技術手段保障資訊安全在相當的時間內仍然會受到多方面的制約，有時可能甚至不得不採取物理隔離的方式或者加強政府立法的方式。但是，不論如何，認識上必須明確，對於某些只能由技術方式解決的問題，過多的政府規制未必會有作用，甚至會産生其他方面的負面效果。因此，加強資訊安全，根本上必須依靠科技進步解決。
市場的方式主要作用於資訊的內容，即對諸如網路侵權問題、數據庫的保護、不當言論問題等等，應該主要依靠市場的方法或者私法的方法解決。一切由政府來決定，既不可能，也會阻礙個人創造性的發揮。
記者：那政府的作用就可以忽視嗎？
周漢華：不是這樣。無論技術多麼先進，無論市場如何完善，都不能完全取代政府的作用。即使在經濟技術非常發達的西方國家，政府仍然要依靠立法來保障資訊的安全。尤其在中國這樣的後發現代化國家，政府的作用就更加明顯。當然，這裡重要的是要確立一個平衡點， 既發揮政府立法規制的作用，又不過分干預資訊的自由流動。從干預的方式上看，應該儘量利用合作式的干預方式，充分發揮政府強制與自律的雙重機制；從法律形式上看，應該儘量利用傳統法律，避免過多網路立法産生法律衝突；法律內容應該鼓勵多種技術的競爭與發展，並保持法律制度的靈活性與包容性。
要科學界定
公開與保密之間的關係
記者：實行政府資訊公開，必然面臨各種利益和價值之間的權衡，不可能什麼都公開。
周漢華：確實是這樣。貫徹政府透明度原則，最為重要的是處理好公開與保密的關係。否則，可能會因為公開性而影響國家的根本利益和國家安全需要。在我國，現行的保密法制定於10多年前，在諸如定密、解密、泄密處罰、救濟機制等一些重要的制度設置上已遠遠落後於實際發展的需要。這種狀況已經制約了政府資訊公開制度的發展，也使一些泄密事件對國家造成了嚴重的損害。如果以這種狀況加入WTO，或者會出現該保密的保不住的後果，或者會出現難以符合WTO對透明度要求的後果。因此，必須對現行的保密法進行修改，使我國的保密制度與政府公開制度協調發展。就立法策略而言，由於制定專門的資訊公開法會面臨相當的困難，作為一種替代，通過修改保密法等法律，進一步保證人民的知情權，不失為一種有效的選擇。
記者：公開與保密的矛盾説明資訊公開應該有一些例外。
周漢華：從其他國家的經驗來看，政府公開往往有一些例外，這些例外領域的政府資訊一般並不對民眾公開。而保密文件只是政府資訊公開的例外之一，除保密之外的其他有些政府資訊仍不能對民眾公開。在我國，對於保密文件以外的政府資訊是否應該公開一直沒有一個科學的認識或統一的規定，結果造成了定密範圍過大，並使保密文件與非保密文件一樣，完全對公眾封鎖和保密。只有對非保密文件進行合理的分類，並明確哪些可以公開，哪些不應該公開，才有可能科學地定密，並在此基礎上實現政府資訊的公開化。在這方面，儘管我們可以借鑒其他一些國家的經驗來確定例外的領域，但還需要考慮我國的國情。從這個角度來看，正在進行政府公開嘗試的地方或部門應對本地方或部門的特殊情況進行研究，為保密法的修改和進一步制定政府資訊公開法作好必要的準備。
記者：刑法中有一條規定了泄漏國家秘密、情報罪，這樣，談政府資訊公開是不是還要對國家秘密與情報之間的關係進行界定或明確？
周漢華：這是一個非常重要，並且也是必須解決的問題，否則資訊公開制度很難確立。它涉及到保密法與刑法的協調。根據保密法，國家秘密劃分為絕密、機密與秘密三類，而且，必鬚根據有關的許可權由有關部門標上相應的密級。如果有關資訊沒有標明密級，則不構成國家秘密，公開也不構成泄密問題。然而，根據刑法第111條的規定，為境外機構、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或者情報的，構成犯罪。泄漏國家秘密構成犯罪不存在任何問題，但是，什麼資訊屬於“情報”，在中國法律中還沒有相關的規定。根據最高人民法院有關司法解釋，如果行為人知道或者應當知道沒有標明密級的事項關係國家安全和利益，而為境外竊取、刺探、收買、非法提供的，按照刑法第111條定罪處罰；審理這類案件，需要對有關事項是否屬於國家秘密以及屬於何種密級進行鑒定的，由國家保密工作部門鑒定。這兩條規定意味著，即使沒有標明屬於國家秘密的材料或者資訊，也有可能在事後被認定為構成秘密或者情報，並使任何公開這些資訊的人構成犯罪。如果不能對這一規定進行修改，協調它與保密法的關係，隨著資訊公開的範圍逐步擴大，它很有可能會成為制度發展最為主要的制約因素。
記者：石家莊市將以法規的形式確定城建檔案向社會公開，這也就提出了一個資訊公開與檔案的有效利用之間的關係問題。有關法律之間應如何進行協調？
周漢華：在確定公開的範圍上，另一個重要的領域就是政府資訊與檔案的相互關係。在國外，檔案屬於資訊自由法的調整範圍，只要有關檔案不在例外的範圍內，則檔案應與其他政府文件一樣對公眾公開。在我國，根據相關的法律規定，政府資訊實際上可以分為檔案與非檔案文件。檔案由檔案法調整，非檔案文件則尚無任何法律調整。對於政府檔案，根據《檔案法》第十九條的規定，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等檔案向社會開放的期限，可以少於三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多於三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂”。也就是説，檔案法實際上限制了檔案類政府資訊向公眾開放，即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開放的。同一個政府資訊，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無法律調整而有公開的可能。可見，檔案法的規定不但不利於政府公開，反而限制了政府公開。如果制定政府資訊公開法，必須解決檔案法的這一問題，否則，政府公開法就只能適用於非檔案文件，其範圍將被大大限制。
有必要制定
專門的資訊公開法
記者：從前面提到的一系列需要解決的問題看，我國是否有必要制定一部專門的資訊公開法？
周漢華：中國政府公開制度的最大特點之一是仍然沒有一部統一的立法，也沒有相應的歸口管理部門。有關政府公開的具體規定散見於一大批法律、法規之中。例如，《檔案法》所調整的“檔案”涉及到許多政府資訊的檔案管理與公開；《保守國家秘密法》所規定的“國家秘密”涉及到許多政府資訊的定密、保密與解密；《反不正當競爭法》涉及到“商業秘密”的保護；《統計法》則涉及到政府“統計資料”的管理與公佈問題。由於缺少一部統一的法律對有關問題進行規範和明確，各地方和各部門在改革中因此缺少相互協調和配合，並使某些改革措施遲遲難以出臺。這種狀況一旦繼續，加入WTO以後，我們一些地方和部門的做法就有可能被認定為不符合透明度原則的要求。因此，應儘快制定一部統一的政府資訊公開法律，使我們的政府公開法律制度與WTO的要求相互銜接。
記者：但是，已經有不少學者對制定這樣一部法律表示擔心，甚至反對。
周漢華：對於這種意見，應該從兩個方面進行分析：第一，從已經制定的行政處罰法、立法法和正在制定的強制法、許可法來看，中國的行政法立法確實出現了立法過多、過快，並使法律的實施不盡如人意的情況，因此，對制定資訊公開法的擔心是有一定道理的。但是，資訊公開法作為一部調整對象非常特定的法律，具有不同於一般性的立法法與許可法的許多特徵，難以用類比的方法否定資訊公開法的必要性。第二，從中國的改革實踐來看，政務公開的許多舉措開始確實是各地方、部門自發的制度創新的産物，但是，這種制度創新要得到鞏固和提高，要從辦事制度層面上升到權利保護層面，沒有根本性的制度變革，沒有基本法作支援，地方和部門不可能有決心和勇氣繼續往前走。因此，有必要通過立法推動實踐進一步向前發展。具體而言，我國目前的行政復議法與行政訴訟法都未規定當事人可以因為資訊申請被拒絕而提起復議或者訴訟，因此我國的政務公開制度從嚴格的意義上講還缺少任何救濟制度。要確立這種救濟制度，只有通過制定資訊公開法才能實現。
《中國經濟時報》 2001年7月31日
