●公眾參與規劃，既有利於提高城市管理水準，又體現了公民的知情權和參與社會公共事務的管理權
●要探索並建立符合我國國情的城市管理新模式
●公眾的充分參與，有利於政府的規劃決策切實代表最廣大人民的根本利益
並非超前的新概念
記者：近日在滬召開的世界規劃院校大會上，“公眾參與規劃”專題引起全球規劃學者的熱烈探討。以前説起城市建設規劃決策，總是較多關注行政決策者和專家間的關係，並逐步提出不能光靠領導“拍腦袋”、必須尊重專家意見，等等。現在説“公眾參與”，是不是説公眾只是規劃決策機制中的“新角色”？
孫施文：規劃是一種政府行為，更是一種公眾行為，公眾自始至終都是被服務的主體。從這個意義上説，公眾並不是規劃決策中新引入的概念，而是任何規劃中都不可或缺的重要角色。但是，即使在歐美發達國家，公眾參與也只是20世紀60年代才逐步發展起來，如今才成為城市規劃行政體系中的一個法定環節。
當初，西方國家發現許多政府工程在規劃時設想得似乎十分週到、設計也非常科學，但建成後卻難以滿足各種社會階層的普遍需求。人們在探討其根源時逐漸認識到，規劃並不僅僅是技術行為，建造一項工程不僅要考慮怎麼建造最經濟、最好看、能發揮最佳社會效益，更重要的是看能不能滿足當地一個個具體的人的需要。而每個人因為職業、信仰、宗教、種族、收入、受教育程度、社會地位、居住環境的差異，生活方式和訴求也就千差萬別。設計室內誕生的所謂理性設計觀，也許僅僅代表了規劃師本人或者最多是某一階層如中産階級的需求。比如，造一塊花園綠地，在這個社區可能受到歡迎，在另外的社區很可能就得不到認可，他們可能更需要一個超市。這樣，引入公眾加入本來只有政府和規劃師參與的決策機制，成了解決問題的順理成章的新思路。
記者：公眾參與的具體運作模式是怎樣的呢？
孫施文：政府要開工一項公共工程，規劃前必須廣泛吸收民眾意見，規劃後通過公示等方式將規劃概況向該社區的民眾公佈。如果公眾有反對意見或提出質疑，政府必須拿出明確解釋，如果公眾仍不能信服，政府就應考慮作出重大修改或者停止建設；如政府執意而行，不服者仍可提起訴訟，雙方對簿公堂，由法院判決政府行為是否合法。德國政府曾經考慮過建造一條磁懸浮軌道，因民意激烈反對最後作罷。實際上，磁懸浮工程的確能夠改善公共交通、提高社會效率，但民眾考慮的是交通流量上升了以後，本來安靜適宜的居住空間有變成繁忙嘈雜的交通樞紐的可能。大家考慮問題的角度不一樣，公眾參與規劃成了一個各種利益需求的調節閥。
結合國情探索自己的路
記者：我國有些城建項目，普通百姓在工程完工前無從知道設計方案的內容，也沒有渠道了解這個方案究竟是怎麼制定出來的。某沿海大都市曾宣佈實施中心城區和衛星城建設的龐大規劃，而這個規劃連該市城建部門的專業人士都不知道是怎麼出臺的。我們的公眾參與，又處在怎樣的一種實際現狀呢？
孫施文：自20世紀80年代起，我國就有學者積極倡導把公眾參與導入城市規劃環節。問計於民，不僅能夠提高建設方案的合理性和科學性，更是對公民知情權和參與社會公共事務管理權利的尊重，是社會進步的體現。實際上，我國城市規劃中也有一系列保障公眾參與的環節，如規劃人員的調查研究工作確保規劃中廣泛吸收群眾意見，人民群眾通過“兩會”對某工程提出意見和建議，信訪制度，等等，都是公眾參與規劃的廣義體現。但也應該承認，公眾參與還沒有成為城市規劃行政體系中一個必不可少的法定環節，公眾還沒有法律賦予的真正的決策權。
記者：一些海外的城市管理和規劃界人士曾驚嘆于我國許多城市“幾年大變樣”的發展速度，感慨這樣的效率在國外是無論如何也做不到的。因為法律規定，政府行為事事都必須經過調查論證、徵求意見、民意諮詢乃至投票表決等諸多環節，勢必要消耗大量的時間。這樣來看，“公眾參與”難道真的對我們是個過於超前的概念嗎？
孫施文：應該看到，公眾參與規劃是社會經濟水準發展的産物。在任何時候，都不應脫離一個國家的實際發展需求和政治、社會制度的客觀情況來空談公眾參與。因此，我國城市建設中的公眾參與模式肯定不能夠照搬西方國家全民公決、“三堂會審”那一套。盲目追求絕對的社會公正，得到的必然是缺乏效率和丟失發展機遇的公正，這決不是人民群眾真正需要的。但這樣説，並不意味著在推進公眾參與規劃上我們無事可做，如何結合中國國情走我們自己的路，將是政府部門和規劃學界共同面對的現實問題。
可喜的是，在一些沿海經濟較發達地區，公眾參與規劃已經開始了實踐的探索。如青島市制定了《規劃局公眾參與城市規劃管理試行辦法》，規定了市民參與城市規劃管理的範圍、方式、權利，規定了規劃建築設計方案的公示期限，方式也有多種，如設立意見箱和電子信箱，邀請市民參加有關展示會、評審會、論證會或聽證會，聘請市民為城市規劃監督員等等。上海規劃部門也在考慮一些方案，如在城市規劃展覽館專門辟出空間展示規劃方案，將市民意見作為規劃修改和完善的重要依據。這些都是一種進步。
一定要重視公眾的參與
記者：廣州的規劃部門曾設想，在工地周邊的公共場合開設規劃方案展示，以市民力量來監督開發商依法實施規劃。這樣做的前提是，市民對觸犯他自身利益的違反規劃行為有著監督、制止、舉報的自覺性，比如在他購買的商品房前被多塞進了一幢樓、少了塊綠地，等等。如果是距離他的日常生活較遠的公益性項目，公眾還有參與規劃的動力嗎？另一方面，讓一個不具備專業素養的普通市民去參加論證，他有能力提出疑問嗎？
孫施文：是的，讓公眾參與規劃，首先公眾必須有能力去參與。這需要對公民素質進行培育，提高群眾對公益事務的關心度和判斷力。不過應該看到，對集體公益的關注是以個人權利意識的覺醒為起點的。隨著市場經濟的發展，公眾素質的提高也有著一個由近及遠、由小及大的漸進過程。
相對於公眾這個角色，規劃師素質的提高也有著重大的現實意義。一位專家曾意味深長地講起這樣的例子：泰山索道方案招致不少專業人士的激烈聲討，而當地政府堅持要上，結果證明它很好地疏導了泰山客流量，化解了潛在的事故危險，滿足了大多數人的需求。當今的不少規劃方案還只是“紙上畫畫，墻上挂挂”，多考慮技術、理性層面，對豐富多樣的公眾需求缺乏重視。我們的學者到國外交流訪問，多半會驚訝于他們的規劃學科早已不是純粹的工科性質了，合格的規劃師不單是技術人才，更是一個社會、人文學者和調查者。
記者：這讓我想起本報的一則報道，説的是浙江一條在建高速公路在一棵村民力保的古樟樹面前進退兩難的故事。如果用“公眾參與”的現代眼光去看待這條公路的規劃，可能將屬於不合格之列。因為它也許很好地考慮了造價、走向、流速的問題，但沒有充分意識到一棵古樟對一方群眾生活的重要影響，其負面後果———包括經濟和社會多方面的損失，可能遠遠大於公路繞道增加的建設費用。不過，許多城市建設和保護方面的問題，更多地還是政府決策官員總覺得自己是在為大家辦實事、好事，群眾能有什麼意見！怎樣看待這一點呢？
孫施文：一些決策者對規劃的認識，還停留在“我制訂、你執行”的階段，而沒有意識到規劃既然是為了更好服務於人民，就必須尊重公眾的聲音。要使城市規劃貼近每一個市民的生活，就必須讓城市社會系統中的最廣大成員都知道、了解、認識、運用城市規劃。而要確保公眾參與成為城市規劃決策中的必要環節，就必須通過相應的制度建設和立法來予以保障。當今世界，規劃法規建設中的一大主流就是延續了對於“公眾參與”的重視，要在規劃法中體現出公眾的決策權。這需要行政、司法等社會部門的共同努力，可以説，中國城市規劃中的公眾參與進程任重而道遠。
《人民日報 . 華東新聞》 (2001年07月19日第三版)
