水土流失和土地沙化是我國近代最為突出的生態問題。造成我國水土流失和土地沙化的重要原因，主要是長期以來人們盲目毀林毀草開荒。長江、黃河上中游地區因為毀林開荒，陡坡耕種，已成為世界上水土流失最嚴重的地區之一。在每年流入長江、黃河的20多億噸的泥沙量中，2／3來自陡坡耕地。

退耕還林還草工程于1999年開始試點，2002年全面啟動，範圍涉及25個省（區、市）及新疆生産建設兵團，共1897個縣（市、區、旗）。該工程以全面恢復林草植被、治理水土流失和土地沙化為重點，以確保國土生態安全、實現可持續發展為最終目標，按照“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的總體思路和“因地制宜、生態優先、政策引導、農民自願”的原則，計劃用50年左右的時間，分步驟地實施退耕還林還草、封山綠化，使長江、黃河等大江大河流域、重要湖庫集水區及其他生態地位重要地區的坡耕地和風蝕嚴重的沙化耕地得到治理。

中國可持續發展林業戰略研究根據因害設防、突出重點的原則，按水土流失和風蝕沙化危害程度、水熱條件和地形地貌特徵，將退耕還林還草工程區劃分為10個類型區，每個類型區採取不同的對策：

西南高山峽谷區，25度以上坡耕地應全部退耕造林，大量營造生態林，適當種植薪炭林和有特色的經濟林；雲貴高原區，對能退的25度以上坡耕地儘量做到退耕造林，大量營造生態林，適當發展經濟林；川渝鄂湘山地丘陵區，25度以上的坡耕地應全部退耕造林，對能退的15—25度坡耕地儘量退耕造林，逐步形成喬、灌、草復層混交的水源涵養林，造林應重點營造生態林，兼顧用材林和經濟林；長江中下游低山丘陵區，25度以上坡耕地和15—25度生態地位重要的坡耕地，能退的必須全部退耕造林；瓊桂丘陵山地區，恢復以水源涵養和水土保持為目的的喬木林為主，適當發展速生豐産用材林和經濟林；長江、黃河源頭高寒草原草甸區，25度以上坡耕地全部退耕造林，還林後完全封禁，主要營造生態林草，並以灌草植被恢復為主；新疆乾旱荒漠區，通過造林種草，建設喬、灌、草相結合的防風固沙林體系，防止流沙蔓延和擴展；黃土丘陵溝壑區，應堅持林草措施、農業措施與工程措施等相結合的原則，林草措施以營造喬灌結合的生態林為主，部分地區可適當發展經濟林；華北乾旱半乾旱區，實行喬、灌、草一起上，多林種有機結合，重點營造生態林，適當發展經濟林；東北山地及沙地區，造林樹種主要有落葉松、樟子松、樺樹、山楊、楊樹、刺槐、蒙古櫟、胡枝子等。

截至2002年底，退耕還林還草工程已累計完成退耕還林任務770萬公頃。2003年，國家繼續擴大退耕還林規模，安排退耕還林任務713．3萬公頃，其中退耕地還林336．7萬公頃，宜林荒山荒地造林376．7萬公頃。退耕還林還草工程實施幾年來取得了顯著成效，針對當前工程的進展形勢，中國可持續發展林業戰略研究明確提出，退耕還林還草工程應做好以下幾項工作：

——完善與農民利益有機結合的後續政策，確保退耕還林還草成果“穩得住，不反彈”。大江大河大湖源頭及兩岸的陡坡耕地、風沙危害嚴重的沙化耕地以及其他生態環境脆弱、生態地位重要的退耕土地上所營造的生態林，由於禁止採伐林木和人為活動，退耕農民不可能從中獲得任何經濟收益，需要在補助政策上採取延長生態林的補助年限、納入生態效益補償基金的範圍、採用國家收購使這些林地進行流轉、建立合理的宏觀利益補償機制等方式。對於生態地位一般、水土流失和風沙危害相對較輕的退耕還林還草地上所營造的生態林，在保持其生態效益穩定發揮和一定的植被覆蓋條件下，可允許進行限定範圍、限定數量、限定方式的採伐利用，並要求採伐利用後及時更新造林恢復。對於經濟林，在停止補助後要納入林地範疇管理，禁止毀林開墾。國家可對林産品稅收政策進行適當調整，並通過資訊指導、技術服務等方式，使退耕農戶把握市場，得到更多的經濟回報。

——貫徹落實《退耕還林還草條例》，將工程建設全面納入法制化軌道。依法進行工程建設和管理，嚴格把好作業設計、種苗品質與供應、工程品質以及檢查驗收等四道關；嚴格按照《國家林業局關於做好退耕還林還草後頒發林權證工作的通知》的要求，及時做好林權證書的核發工作。

——實施全過程跟蹤管理，確保工程建設品質和成效。建立健全退耕還林還草組織機構，加強組織領導，明確責任，堅持實行目標責任制、工程項目技術負責制。儘快建立和完善落實退耕還林還草工作經費的具體政策措施和管理辦法，保證工程管理工作的順利進行。加強以監理制管理為主要措施的品質管理工作，實行總監理工程師負責制。加強以報賬制管理為核心的資金管理工作。嚴格種苗和造林補助費、糧食補助資金及現金補助的報賬程式。加強以查辦各種案件為主要手段的監督管理工作，將監督檢查工作經常化、制度化、公開化，充分發揮好審計等監督部門的作用，加大對各種案件的查處力度。完善縣級自查、省級復查、國家核查三級品質檢查體系、重點開展以生態效益為主的三大效益監測和評價工作，科學評價工程成效。

——以市場為導向，建立種苗供應新體系。加強種苗生産基地建設，提高種苗的預測、供應能力，加強種苗站、種子檢驗室和現代化種苗生産設施的建設，積極組織種苗生産、供應；加強種苗生産和銷售中的品質監管，建立和完善林木種苗管理機構和品質監督檢驗體系，確保工程用苗品質；根據市場經濟原則，以市場需求為導向，大力發展種苗産業。

——加大科技支撐力度，提高工程建設科技含量。建立科技支撐組織體系，為工程建設提供科技保障；科學合理地選擇樹種、總結推廣先進的實用技術和模式，提高工程建設品質；建立國家和地方兩級技術培訓體系及分級技術培訓制度，提高廣大幹部群眾的技術水準；制定必要的標準和規程，建立工程品質技術監督體制。

——強化綜合配套措施，鞏固退耕還林還草成果。調整土地利用結構、加強基本農田建設、發展名特優新種植業、改變傳統的畜牧業發展方式、大力發展鄉鎮企業、調整並優化農村産業結構，減輕農民對土地資源的依賴。建設規模化的經濟效益和生態效益兼顧的薪炭林能源基地，採取經濟扶持政策，大力發展沼氣、節能灶、小水電等農村能源建設，以改善農村能源結構，發展新型能源工程。開展生態移民，加強小城鎮建設。

（中國工程院院士、中國林科院首席科學家、研究員王濤）

人民日報 2003年9月18日