近期發生的許多事件説明，清理整頓全國各地的開發區問題已成為中央政府極重要的一項工作。

今年７月，中央政府連發兩個通知——《關於暫停審批各類開發區的緊急通知》和《關於清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》，表明瞭中央徹底治理整頓開發區的決心。土地是民生之本。開發區的設立中，地方政府違規“圈地”、越權出臺優惠政策、損害農民利益和國家利益等混亂現象是中央痛下決心整治開發區的直接原因。

無序是開發區設立中的第一個突出表現。開發區設立過多過濫，沒有一定的標準，存在著一哄而起、重復建設等現象。開發區名目繁多，由於缺乏科學論證規劃甚至根本沒有規劃，造成了大量的耕地浪費。

開發區設立中的第二個突出問題是越權。我國法律規定，土地實行公有制，包括全民所有制和集體所有制。國家擁有土地的所有權，由國務院代表國家行使。然而，開發區設立中的“圈地”行徑，實際上是將國家所有的土地變成了地方“所有”。據調查，在全國３８３７家各級各類開發區中，經國務院批准的只有２３２家，佔６％；省級批准的１０１９家，佔２６．６％；其他２５８６家都由省級以下政府批准，佔６７．４％。在這樣的開發區規劃審批中，存在著大量的權錢交易以及土地徵用、房屋拆遷中的違法行為。

開發區建設中出現的問題存在著深層的制度原因，特別是與地方政府的“政績”思想以及對地方官員的考核制度中所存在的問題緊密相關。中央政府暫停對各類開發區的審批，是政策手段對經濟問題的調整，然而，暫停審批和清理整頓不是永久的辦法，長期停止開發區的審批也不利於經濟的發展。開發區的設立和發展還將繼續成為促進我國經濟發展的重要措施之一。那麼，如何從法律上建立一套保障開發區良性有序發展的機制就成為規範開發區發展的關鍵。

法律對開發區的規範應該從開發區問題的核心——土地入手。目前開發區設立産生大量問題的關節點是開發區審批許可權的混亂粗放，要徹底解決這一問題，單純的權力上收是不夠的。只有建立合理劃分中央和地方土地審批許可權，建立有效的具有可操作性的監督制度，才能實現開發區的規範有序和經濟的可持續發展。我認為，這套機制應該包括以下層次：

第一，明晰中央和地方政府之間對開發區土地的審批許可權。目前我國實行的是國有土地的所有權由中央政府代理行使的制度。中央政府土地名義所有權的行使在土地價值市場化的今天遇到了難題，中央政府實際上不能夠完全了解遼闊國境內各種土地價值的變化。地方政府對自己行政區劃內土地價值的掌握使他們能夠實際地控制土地。從而形成一種土地由中央名義所有、地方實際所有的格局，開發區的盲目設立正是這種“名不符實”的土地管理制度的惡果。對開發區的法律規範要明確中央和地方的許可權，根據土地的使用目的，由中央和地方分別行使管理權。如山川、景觀、軍事要地、歷史遺跡等處開發區的設立必須由國家行使管理權。國家許可權之外的開發區規劃審批權，由省級政府實施。

第二，應切實加強對違法規劃和審批行為的監督管理。中央政府成立相應的機構對各地開發區設立情況進行督察，一旦發現開發區設立中存在違規或舞弊行為，中央政府有權暫停地方政府的開發區設立規劃審批權。

第三，嚴格中央和地方政府開發區設立的規劃程式、申報程式和招標投標拍賣程式，細化現有的規定，強調程式的公開和透明，最大限度地減少尋租的可能。

第四，司法機構應當介入開發區管理，審理開發區規劃審批許可權爭議案件、開發區違規設立案件，依法懲處開發區建設中出現的違法犯罪行為。 （李曙光）

法制日報 2003年9月18日