立法者首先要懂法

    李曙光從法治之本——立法開始了他的分析。

    他説，國家立法權屬於全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會，因此常務委員會的組成與立法有著密切的關係。目前人大常委會的構成中，多數是從前的省委書記、省長、部長，人大常委會成了退居二線的安排場所。這直接導致了兩個問題：一是由前政府人員組成的人大常委會能否對現任政府進行有效監督；二是單一的人員組成結構能否確保人大最高權力機關充分發揮職能。

    十六大報告提出為保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現人民的意志，要對人大常委會組成人員的結構進行優化。有媒體披露，在本屆人代會上將産生２０名特別的人大常委，這些新成員來自中央國家機關或學界，基本上都是現職司局級官員，普遍年富力強並具備法律、經濟等專業知識。

    李曙光認為，這種結構的優化是人大制度的一次歷史性變化，但僅僅是一個開始。因為這種變革不能夠從根本上優化常委會的組成。以這２０名即將産生的特別常委為例，他們必須首先是人大代表，然後通過人大選舉進入常委會。理論上説，進入常委會並非是一個必然的結果。另外，在中國目前的情況下，這些常委要面臨的一個實際情況是在五年任期屆滿後的去向，這在一定程度上會影響他們在人大的工作。

    人大各專門委員會也存在同樣的問題。在由憲法、立法法等基本法律構架的立法程式中，在議案提出、審議、通過的過程中，人大專門委員會起到一個核心的作用。根據《憲法》第７０條之規定，各專門委員會的職責是在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的領導下，研究、審議和擬訂有關議案。可見，專門委員會的審議，在法律議案的通過中是重要的一環。

    那麼，要保證專門委員會審議報告的科學性，從而進一步保障立法的科學和權威，首先要保證專門委員會組成的科學性和人員的專業性。根據《全國人民代表大會組織法》第３５條，各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，由大會通過。應該説，法律規定的框架限制了專門委員會人選的選擇範圍。

    李曙光説，由此可見，人大常委會及人大各專門委員會的人員構成，在很大程度上影響到其作用的發揮。在目前的法律框架內，這兩個機構的人員都只能是人大代表。優化常委會機構的人員構成首先要求有大量的法律、經濟、管理人才的加入。這種規定限制了專業人員的選擇範圍，專業人員在人大代表中所佔的比重本來就比較小，這些專業人員的專業水準又未必是其所在領域公認的。

    如何解決這一問題，李曙光建議通過改革人大專門委員會的人選産生模式來解決。專門委員會中專家的選擇不應僅僅限於人大代表，應把特定領域內全國最好的專家集中起來進入專家委員會或成立專家組，並在職責、編制、經費方面給予保障，這不僅能夠確保專業委員會的專業性，也有利於提高立法的權威。

    每級政府都應設立法律顧問

    依法治國的要害首先是依法治權。在法治化的進程中，如何約束政府的權力是一個困難的問題。我國加入ＷＴＯ的現實，也在客觀上要求加強對政府行政的約束。李曙光説這個問題的解決途徑是，如何使法律對行政權力的限制體現為一種制度。

    他認為，法律對政府的約束應體現在政府部門的組織制度構建中。新政府的每個部委，都應該把法治放在首位。要實現這一目標，就應對政府部門中現有的法規部門進行改革，提升法規部門的地位。而目前政府部門雖然廣泛地設立了法規部門，多數稱為法規司，但在部委中的地位較低，常常表現為部門之間爭奪立法權的工具。因此，應對政府中的法規部門進行改革，將其職能定位為對所在政府部門行政行為作出審查，法規司對本部門行政權的濫用行為、行政審批權應有監察之責。同時，中央政府各部委應設立首席法律顧問，由首席法律顧問領銜政策法規部門，該部門對所有的部門規章、政策以及政府部門的一切能夠創設行政權和影響到行政審批權的發文有審查權。

    李曙光説，這種做法可以對政府的行政行為設立一個內部的監察屏障，改變現有的多數行政行為不受監督的現狀。

    公權不能覆蓋私權

    對每一屆政府，人們都期望它是一個清正廉潔的政府。李曙光認為：腐敗導致的根源在於市場利益主體的不平等，在中國更多的原因是由於公權和私權的不平等，在這種情況下，人們就會用各種方法，包括非法的方法、法外的方法達到利益的平衡。比如説，我要辦一個企業，我要蓋一百個章，那麼當事人可能就要找一個蓋３０個、５０個章的辦法，結果他找來找去，沒有其他辦法，就只有腐敗。那麼這個時候，這個遊戲才能玩起來，當他追求效益的時候，沒有其他規則可以走的時候，腐敗就産生了。

    公權應該是一個沒有私心的守護者。所謂守法的統治，它的權利來源都是基於法律規定的，法律也是透明也是公開的。不是公開的，就不能稱其為法。而按照古典的法學定義來看，凡是法律沒有規定的，就不屬於公權的範圍。那麼為什麼會産生公權和私權的不平等呢？

    中國長期實行計劃經濟體制，計劃經濟的特徵是：所有的生産資料、所有的物、所有的産出，都是有公權機關進行分配的，由此就形成了計劃分配的特點。傳統上的公權機關，違背了法制的基本理念——凡是法律沒規定的，公權機關不應該擁有。就是因為我們的公權機關擁有一切的權力，而這個權力是沒有合法的依據的，法律上沒有規定它在經濟上有哪些權力，但它也擁有了。所以李曙光得出一個結論：這是腐敗産生的根本原因。

    在後來，我們打倒了“四人幫”，對經濟進行改革，對這些權力又沒有進行全面的界定，只得到部分的界定。沒有界定的權力仍然掌握在公權機關，或者説，在法律條文上、程式上，仍然是一個巨大的空白。正因為這樣，出現了公權大於私權，公權覆蓋了私權，把私權控制在手上，或者説把一部分本來屬於私權的也控制在自己手上的現象。這時候，私權為了達到一種平衡，就會出現種種腐敗的現象，權力的濫用、金錢交易，這個情況的出現也就不難理解了。

    腐敗的主體是個人，個人有兩個特性：代表公權機構的一面，是他理性的一面；由於他是一個個人，所以還有他自私的一面、貪婪的一面，也就是人的本身惡的一面。人的兩面性，是市場經濟社會人當中都有的特性，所以我們不能夠輕易判斷一個人是好人或者是壞人。我們應該假設人首先是惡的，人都有狼的本性，也都有追求幸福的權利，這就有可能觸犯別人的權利。他要給人比較，給人競爭，這種競爭的狀態，實際上是人性惡的一面。法律的産生，很大程度上就是基於這麼一個原則：把你惡的一面防止住。

    官員不是“為民作主”的

    李曙光認為，政府回歸本位首先是理念上的回歸，就是説政府改革或者説政治改革要從理念上改革。傳統的理念是政府管一切，實際上政府就是一個服務性機構，也就是重新回到我們的老話——“全心全意為人民服務”上面來。

    按照李曙光的看法，政府如果有權力的話，體現在三方面：第一項權力，他是一個守夜人，是一個晚上敲梆子的人，是保證大家平安的。這裡面有兩個含義，一個是抵禦外敵入侵；一個是保證境內的所有人的安寧、生命的完整、財産的完整，就是公民的財産權和生命權是要靠政府來保證的。

    第二個權力，就是政府是一個經濟警察，制定實施規則的細則，同時政府要保障市場秩序，要打擊坑蒙拐騙、假冒偽劣。

    第三個是管家。責任是負責公共物品的生産，譬如對公路、路燈、自來水等公共物品的提供。由老百姓交稅來完成，政府只起一個中間過渡作用，它是一個資産管家，由它來分配。這包括老百姓的社會保障和社會福利。

    政府除了這三個權力以外，不應該擁有其他的權力。因為政府的權力來源於老百姓，政府生存的來源是老百姓的稅收，所以政府對老百姓應該有求必應。

    其次，第二個理念是政府體制的問題。政府在整個國家權力架構中，是什麼位置；我們應該怎麼來推進政府體制、政府機構、政府職能等等的改革。譬如大量的審批權，報紙上説某個政府部門又減少了五百多項審批權，然而到底有誰能告訴我政府到底有多少個審批權？我們不知道。減少了這５００項審批權，其他的權力可以孳生出十萬個、上百萬個，無數的審批權，所以我們的改革首先不是説減少了多少審批，而是説哪些是法律規定政府有權力審批的，不是你的，我就不找你，政府你也沒有權力。否則的話我就跟你打官司，起訴你政府，這就是我們所説的守法的政府。公權機構要實行守法的管理，它的每一個行為，每一項決定，全都應該是有法律依據的；每一個文件都是有法律依據的；領導幹部大會上講的每一句話，拍的每一個腦袋都是要有法律依據的。沒有法律依據的，講話也好，通知也好，制度也好，文件也好老百姓都可以置之不理。這就是我們改革的目標，我們的終極目標。

    再次，第三個層面實際上是對於政府具體實行公權的官員要改變“為民作主”的理念，這是一個更為艱難的問題。現在是我們的老百姓養了無數的官員，而且官本位的思想歷史悠久，我們現行的文官制度本身也有某種缺陷，老百姓骨子裏就對官員有一個期望，官員們就在這種期望中，或者本身有這麼一種願望，“為民作主”。這個理念本身是不對的。官與民本身就是平等的，官員只是為納稅人服務的問題，應該是每個老百姓都能為自己作主，這個時候我們才能説我們到了一個真正的民主社會。官與民的關係應該是這樣：如果協調不好的話，我們就請一個第三者進行裁判，第三者就是法院。

    由於歷史的原因，我國形成了官員高於老百姓的權力義務不對等的狀況。由於他們的不對等，這就出現了所謂的“為民作主”的官員，這還是比較開明的官員。現在很多人不是為民作主的問題了，很多人憑著手中掌握的資源，進行權錢交易的勾當。在德國，在美國，我們很少見到官員的腐敗，為什麼？因為他搞腐敗的成本太高了。第一個成本是一輩子從事這個職業的可能性和信譽，這第一道關是很難過的，在我們國家沒有這個基礎；第二個是高額的民事賠償。損害了當事人的利益，有可能會一輩子還不清。

    除了理念上的轉變之外，我們還要讓規則能夠操作起來。我們數了一下，中國有一百多部法律只是禁止，對觸犯了怎麼辦，沒有規定。有些法律如同口號一樣，就像禁止吐痰，吐痰了怎麼辦，沒有規定，沒有可訴性。

    可訴性要有可操作性，必須要求這個仲裁機構、審判機構是一個獨立的機構。我們加入ＷＴＯ，西方國家最關注的是我們有沒有獨立的司法機構。如果你的司法機構依附於政府機構，政府給你蓋的大樓、給你提供的辦公場地、給你發的工資、給你選的法官，那你就不是獨立的司法機構。這就有可能損害公正性。市場是兩方面的，必須要搞個第三方給你仲裁，所以説完善的市場經濟國家，都有一個獨立的司法機關。它如果不是公正的，它不是履行正義精神的，它就不是第三方了。

    一個市場經濟國家，必須要有一個非常獨立的、客觀的、理性的、職業的機構來解決市場中任何市場主體發生的矛盾和衝突。政府和公民之間發生矛盾的時候，它的權力、義務和公民個人的權利、義務不平等的時候，政府官員的面孔馬上就變了，它怎麼為民作主呢？李曙光説。

    中國經濟時報 2003年3月12日