作為政策性住房，經濟適用房本應有一個數量的限制，不宜全面鋪開，但一來因為中國的人口結構還不是橄欖型，中低收入家庭佔了人口的70%-80%，二來國家把它作為經濟增長的一個主要手段，因此，在實際建設中，經濟適用房就註定了要在政策房與商品房之間搖擺
近年來，房地産業已成為國民經濟的支柱産業。據統計，2002年，房地産開發投資達到7736億元人民幣，佔GDP總量的近8%，個人購買新、舊住宅和建房支出總額突破8000億元，帶動相關消費近萬億元。
但與此同時，關於房地産“冬天”與“過熱”的聲音此起彼伏，而房地産投資的快速增長、高檔空置住宅的大量存在，更是引起了業界和政府部門有關人士的擔心。針對當前房地産市場局部過熱、供應結構不合理等問題，6月央行發佈了旨在控制房産信貸過快增長的“121”文件，8月國務院又發佈了《關於促進房地産市場持續健康發展的通知》（以下簡稱“10號令”）。尤其是後者，對房地産供應結構、住房制度、土地供應、市場秩序等方面作出了明確指示，因而被稱為繼國務院“23號令”之後的又一個指導房改的新政策，其中，關於經濟適用房的規定，因牽涉到經濟適用房的未來命運，尤引起業界關注。
定位模糊
由於高企的房價和收入水準差距的存在，幾乎沒有人會懷疑政府不應該建經濟適用房來解決部分中低收入家庭的住房需求。事實上，自1998年以來，經濟適用房的建設規模一直在迅速擴大。以北京市為例，截至目前，包括新開工的經濟適用房項目數已達到32個，遍佈從二環到五環的各個方位，總建築面積達到300萬平方米。
業界部分人士對大規模建設經濟適用房的質疑乃至否定，原因在於經濟適用房建設過程中所出現的“既不經濟，也不適用”的問題，主要表現為：一是面積過大；二是購買者錯位；三是信用檔案缺乏。
經濟適用房的上述“名實不符”，使它並沒有完全發揮紆解城鎮中低收入家庭住房困難的作用，因而成了部分開發商攻擊的靶子。
其實，經濟適用房政策出臺5年來遭遇的種種“尷尬”，根源在於其定位模糊。
按照經濟適用房的字面意思來理解，它應該是政策性住房，帶有政府保障的性質，也就是説，對那些買不起普通商品房的中低收入者，政府有義務滿足他們基本的住房需求。因此，相對於同區位的普通商品房，經濟適用房因帶有政府補貼在內並實施著嚴格的政府指導性定價，從而具有明顯的價格優勢，其甫一推出，便受到了市場的熱烈追捧，一直維持著供不應求的局面。
不過，5年前國家決定全面推進經濟適用房建設，並不全是為了解決中等偏下收入家庭的住房需求，另一個原因是擴大內需，拉動經濟增長的需要。因此，其有關政策的初衷就沒有僅僅局限于社會保障體系的範疇之內。按照“23號文”的説法，始於1998年的經濟適用房，是為完成“建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系”這一目標而推出的。也就是説，經濟適用房是國家要發展的住房供應體系的主體。
正是這種政策定位上的模糊，使得經濟適用房很難與商品房劃地為限。作為政策性住房，經濟適用房本應有一個數量的限制，不宜全面鋪開，但一來因為中國的人口結構還不是橄欖型，中低收入家庭佔了人口的70%-80%，二來國家把它作為經濟增長的一個主要手段，因此，在實際建設中，經濟適用房就註定了要在政策房與商品房之間搖擺。
事實上，據建設部政策研究中心的估算，由於實行土地行政劃撥，稅費減半、政府限價，經濟適用住房比同地段商品房價格低15%到20%。在北京，這個水準體現為約500元—1000元。顯然，政府救助中低收入者的政策目標並不能徹底實現；相反，開賓士買豪華“經濟適用房”的現象倒屢見不鮮。
另一方面，開發商負有銷售經濟適用房的權責，更加激化了經濟適用房“商品房化”的傾向。因為，在開發商來看，如果嚴格執行國家開發經濟適用房的政策，真正面向中低收入階層，其利潤（國家規定是3%）較之商品房又嫌太少。而對於政府來説，經濟適用房的監管成本又太高它存在於經濟適用房的立項、開發建設、銷售乃至消費的各個環節，結果便造成經濟適用房既不能滿足真正的低收入者，又讓政府患得患失。
可以説，政策的雙重性使得目前的經濟適用房很難規範運作。問題的本質就在這裡。
回歸本位
“10號令”使長期以來備受爭議的經濟適用房有了新的説法。
“10號令”的核心是將經濟適用房“打回原形”，對其價格和戶型面積提出規定，並納入到社會保障體系，從而一改1998年以來大力發展經濟適用房，建立以經濟適用房為主的住房供應體系的方針。“10號令”還同時提出要“增加普通商品房供應”，“提高其在市場供應中的比例”。業內人士分析認為，這表示中國將壓縮經濟適用房的供應，其作為一種過渡性産品，將改變過去解決70%-80%城市居民住房的目標，而成為保障20%低收入者的政策性住宅。也就是説，作為政策性用房，經濟適用房要回到純粹的社會保障體系中來。
不過，要真正落實“10號令”的新方針，使經濟適用房回歸本位，需要改革現行的政府補貼政策，即從“補磚頭”轉到“補人頭”上來。目前所流行的政府免收土地出讓金，減免稅費的做法，由於是補到了項目上，通過開發商銷售項目得以體現，俗稱“補磚頭”，這種方法弊端很多。真正有效的辦法應該是“補人頭”，政府出面認真核實統計，核查誰屬於真正的低收入者，誰有資格居住在經濟適用房裏，然後根據不同情況發放相應數額的補貼給這些人。由於有了補貼，低收入者就可以有錢去購置住房了。而開發商則不承擔建設經濟適用房的任務。總之，最終要將受惠人群限定為20%的家庭。
“補人頭”的辦法已于9月1日開始在江蘇省南通市實行。據報道，南通的做法是：家庭年收入在3萬元之內的都可以申請補貼，共有四個檔次，最低的標準是45平方米，一般職工家庭為75平方米，中級職稱以上為90平方米，高級職稱是110平方米。也就是説，居住面積不夠這四個標準的家庭，都可以在購房時享受這種現金補貼。用南通市房管局局長的話説，這個辦法好就好在，“一是購房者拿到了現錢，最重要的是南通也不用再搞政府減免地價的經濟適用房了。”
“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏。”1000年前詩人杜甫發出了這樣的呼籲。今天，對於中國這樣一個發展中國家來説，要實現“居者有其屋”的目標，還是應當堅持把發展經濟適用房和中低價商品房作為政府房産政策的重點。
（作者鄧聿文：中國經濟體制改革研究會）
國際金融報 2003年9月11日
