話題緣起前天結束的全省再就業工作座談會，進一步落實了我省就業再就業工作的各項政策措施，明確了推進我省就業和再就業工作的目標、重點和手段，對於我省的就業和再就業工作具有重大的指導意義。就業是民生之本，圍繞著就業和再就業問題的探討，始終是人們關注的熱點。近年來，我國經濟保持了較高的增長速度，一般來説，經濟增長的高速度應該帶來高就業，而目前我國城鎮登記失業率由２００１年年底的３．１％上升到４．２％，高增長並未帶來高就業。如何看待這一矛盾的現象？從何處入手解決失業問題？我們特邀專家結合全省再就業工作座談會的精神，談談對以上問題的認識。
不同的經濟發展戰略，形成不同的經濟增長模式，通常帶來不同的就業效果。實行經濟發展和擴大就業並舉的發展戰略，具有重要的現實意義
既要經濟發展也要擴大就業
中共廣東省委黨校教授 鄭志國
實行不同的經濟發展戰略，形成不同的經濟增長模式，通常帶來不同的就業效果。最近召開的全國再就業工作座談會提出，實行經濟發展和擴大就業並舉的發展戰略。這對於促進我國經濟持續發展，解決就業和再就業問題，具有重要的現實意義。
不能為就業犧牲發展或為發展犧牲就業
一般來説，經濟發展是擴大就業的前提，只有經濟不斷發展，才能在維持現有就業水準的基礎上提供更多的就業崗位，從而擴大就業；同時，擴大就業也是經濟發展的重要條件，只有擴大就業，才能提供經濟發展所需要的人力資源，讓各種人才有用武之地，並使廣大勞動者有機會分享自己勞動的成果，最終實現社會經濟發展的目標。但是，在實踐中出現過兩種不同的偏向：上世紀７０年代，我國曾出現脫離經濟發展需要來安置城鎮人員就業的問題，實際上是犧牲發展來擴大就業，不僅嚴重妨礙經濟發展，而且也沒有從根本上解決就業問題，還留下了至今仍未完全消除的歷史包袱；８０－９０年代，一些地方和單位似乎又走到另一個極端，犧牲就業來謀求發展，結果同樣妨礙發展，還影響社會穩定。實踐證明，這兩種傾向都不利於經濟的持續發展。只有實行經濟發展和擴大就業並舉，用發展的辦法來解決就業問題，才符合我國國情和人民群眾的根本利益。
擴大就業與經濟增長同為宏觀調控主要目標
黨的十六大明確提出，要把促進經濟增長，擴大就業，穩定物價，保持國際收支平衡作為宏觀調控的主要目標。其中經濟增長和擴大就業是兩項密切聯繫而又相對獨立的目標。雖然經濟增長有利於擴大就業，但是由於科學技術進步對經濟增長的貢獻越來越大，加上産業結構的變化，經濟增長不一定帶來就業的相應增加。目前我國正處於新舊體制轉換和經濟結構調整時期，一些産業的技術水準迅速提高，資本密度明顯加大，在推動經濟增長的同時並沒有提供更多的就業崗位，有些行業還出現了大量的下崗人員。在這種情況下，不能通過限制技術進步和結構調整來擴大就業，相反要加快這方面的步伐。同時，也不能指望經濟增長能夠自動實現充分就業，而必須明確把擴大就業作為宏觀調控目標之一，並採取必要的經濟政策和其他措施來實現這一目標。要像重視經濟增長那樣重視擴大就業。
勞動密集、資本密集和技術密集型産業並舉應成為産業結構調整的長期戰略
曾經有一種誤解，認為資本和技術密集型産業屬於先進生産力，勞動密集型産業屬於落後生産力，因此要用前者代替後者。其實，這三類産業在現代市場經濟中各有自己適應的範圍，並不存在先進與落後之分。技術密集型産業可以同勞動密集型産業結合，也可以同資本密集型産業結合。有些勞動密集型産業也是技術密集型産業，例如有些科研單位、新技術開發機構佔有的物質資本並不多，但擁有大量高素質的勞動力，屬於智力勞動密集型，當然也是技術密集型産業。如果把人力資本和物質資本結合起來看，有些勞動密集型行業也可以是資本密集型行業。我國人口眾多，勞動力成本較低，資本相對稀缺，不説用勞動代替資本，至少應當是兩種要素各盡其用。事實證明，一些勞動密集型産業的産品在國際市場上也有競爭力。總之，三種産業並舉應當成為我國産業結構調整的長期發展戰略。
尋找新的增長點和就業點
我國第三産業包括一般服務業和教科文衛事業，發展潛力很大，存在廣闊的就業空間。例如，許多城鎮中小學教育學位異常緊張，可以開辦更多的學校；供普通市民使用的體育設施和健身場地也不足，可以搞一些商業開發項目，創造新的就業機會；隨著人口老齡化的到來，社會養老服務明顯滯後，這方面的發展潛力也不小，蘊藏著一些就業機會。發達國家的經驗表明，中小企業提供了絕大多數就業崗位，而我國中小企業及其吸收的就業人員相對偏少，具有廣闊的發展前景。
導致經濟增長的因素和導致就業增長的因素是不同的，導致經濟增長的因素並不一定會導致就業增長，甚至還會造成就業的減少
高增長難以減少結構性失業
□張炳申 徐林清
經濟增長是促進就業增長的終極途徑，經濟學理論及各國的實踐都不斷證明了這一點。對於大國經濟來説，雖然政府的人力政策可以在一定程度上緩解就業的壓力，但要在長期內保持較低的失業率，仍然需要通過穩健的、持續的經濟增長來實現。
從宏觀上來看，我國的情況似乎背離了這一規律，高增長並沒有帶來相應的高就業，經濟增長對就業的帶動作用在減弱。那麼這種現象出現的原因是什麼，我國到底應該從何處入手解決日益嚴重的失業問題？
從長期看，經濟增長和就業之間是一種正相關關係，這一點是毋庸置疑的，但這並不意味著經濟增長和就業之間是線性關係，也不排除短期內經濟增長可能導致就業率下降的偶然情況。
失業者大部分都屬於結構性失業
我國高速經濟增長伴隨著經濟結構的大規模調整，我國正在由一個農業大國轉變成為工業大國，在經濟發達地區，後工業社會的雛形也日益顯現。由於政府的積極引導，對經濟增長有重大帶動作用的高新技術産業得到優先發展，並正在有步驟地完成對傳統産業的改造。由於勞動者的知識和技能結構的調整要滯後於經濟結構的調整，從而出現了大量的結構性失業者。我國失業者群體中的大部分都屬於結構性失業。結構性失業的特徵是失業與空位並存，因其産生於經濟結構的轉變，所以難以通過經濟增長的辦法使之降低。
“高不成低不就”的就業心態將長期存在
務工農民以其價格優勢進入城鎮勞動力市場，佔據城鎮就業崗位，這是城鎮失業率提高的另一原因。“農民工”具有成本低，供給“無限”的特徵，得到了廠商的普遍青睞，而城鎮失業人群由於其收入積蓄能力和觀念的原因，“高不成低不就”的就業心態較為普遍，寧願繼續失業也不願從事社會聲望值較低的工作，這種狀況將長期存在。
計劃經濟條件下的隱性失業逐步顯性化
我國經濟增長的過程也是市場化改革不斷深化的過程。我國已經初步建立了市場經濟體系，經濟主體的自主權得到確認，計劃經濟條件下福利性就業和無效的勞動力配置導致的隱性失業逐步顯性化。經濟主體按照效率原則配置資源，冗員必然會被析出，成為失業者。所謂隱性失業指的是邊際産量等於零的那部分勞動力，他們本來就不創造財富，但傳統體制將他們掩蓋在就業的表像之下，使事實的失業以就業不充分的形式錶現出來。
經濟增長的因素和就業增長的因素不同
導致經濟增長的因素和導致就業增長的因素是不同的，導致經濟增長的因素並不一定會導致就業增長，甚至還會造成就業的減少。例如技術進步是導致經濟增長的主要原因，但技術進步卻有可能造成勞動力需求的大幅度減少，特別是當技術創新較多地以勞動替代為特徵時，其造成的就業減少會更加明顯。我國近年來農業部門技術進步十分迅速，製造業部門通過大量引進國外的先進設備，自動化、智慧化水準大大提高，從而在很大程度上對勞動力起到了替代作用。技術進步引起經濟增長但卻可能導致就業的減少，這是一個兩難問題。與此相聯繫，不同經濟增長方式的就業效應也是不同的。我國近年來的經濟增長主要靠投資支撐，而投資的主要領域並非勞動力密集型産業，因而對就業增長的拉動作用不是十分明顯。
地方經濟增長並不一定帶來當地失業率的下降
就地區而言，經濟增長和就業的關係會更加複雜一些。由於地方政府無法有效地設置勞動力進入壁壘，因而當一個地區經濟增長迅速從而勞動力需求旺盛時，其他地區的勞動者都能夠平等地參與就業競爭，如果排除當地廠商的歧視性行為，則該地區的經濟增長並不一定會降低當地的失業率（特別是不會降低當地的登記失業率）。從理論上説，地區經濟增長和當地登記失業率之間沒有必然的聯繫。
長期看，經濟增長和就業增長是一致的
充分就業和經濟增長對政府來説是兩個同等重要的經濟目標，政府通過合理的制度安排，完全有可能同時達到這兩個目標。我們以上的分析説明，短期看，經濟增長可能並不一定帶來就業的增長，但從長期看，經濟增長和就業增長是一致的。所以，從戰略層面來講，必須確立以持續快速增長帶動充分就業的思路；但從具體措施上看，則要根據所處的經濟發展階段和客觀環境，做出有針對性的制度安排。例如在當前，因為就業問題十分突出，在處理就業和增長、就業和通脹等關係問題時，就必須堅持就業優先的原則，適當發展勞動力密集型産業，以創造更多的就業崗位；更多采用資本替代技術（而非勞動力替代技術），減少技術對勞動力的替代效應；實施人力政策，強化政府相關部門的資訊服務、就業再就業培訓的職能，減少就業歧視與勞動力市場的人為分割，從而創造一個有利於經濟增長和就業增長同步實現的宏觀、微觀環境。
張炳申：廣州金融專科學校校長、教授、博導
徐林清：暨南大學管理學院副教授
多管齊下增創就業崗位
廣東省政府發展研究中心副主任 李惠武
上個世紀９０年代中期之後，隨著我國勞動力總供給高峰期的到來，在産業結構調整、有機構成提高、體制改革深化和城鎮化進程加快的共同作用下，失業問題成為宏觀調控的一大難點，也為黨中央、國務院所高度重視。由於當前的失業現象具有明顯的經濟發展階段性特徵，所以，治理失業必須多管齊下，並有賴於社會各界的共同努力。
一是要保持必要的經濟增長速度。在解決失業的問題上，同樣是“大發展小困難，小發展大困難，不發展更困難”。因此，各級政府要把失業率的控製作為宏觀調控的重要目標之一，把發展經濟同安置就業有機結合起來，用好中央“積極財政政策”創造的寬鬆環境，抓住中國加入ＷＴＯ和內地與香港簽署ＣＥＰＡ的機遇，大力招商引資，努力維持必要的增長速度，千方百計增創就業崗位。今年上半年全省ＧＤＰ增長１２．６％，如果能保持這樣的增速，全年將可創造８０萬個左右的新就業機會，有效舒緩失業問題。
二是要適當發展勞動密集型産業。廣東總體上處於工業化的中期階段，但各地的工業化水準有別，應採取符合實際的發展思路。珠江三角洲地區資金、技術密集型産業的主導作用日益明顯，這將影響經濟增長對勞動力的吸納。但在現階段，為生活和生産服務的第三産業進入需求的快速增長期，注意發展社區服務業和其他勞密型第三産業，仍可繼續創造就業空間。兩翼地區人口密集，工業基礎薄弱，要通過大力發展地方特色産業尤其是仍具優勢的勞動密集型加工工業，努力增加就業崗位。廣大農村的勞動力就業，出路在於推進農業産業化，大力建設農業商品化基地、發展資源加工型工業和生態旅遊業，就地消化富餘勞動力。
三是大力發展民營經濟。我省民營經濟正處於加速發展的階段。目前，全省２５萬多家民營企業提供的就業崗位已佔就業總量的３５％左右。各級政府有關部門要把發展民營經濟提高到新的戰略高度來重視，加以大力扶持，為其發展創造良好的政策環境和社會環境。尤其在傳統加工業、社區服務業和家庭工商業等方面，是兩翼地區和廣大山區發展民營經濟的廣闊舞臺，也是創造就業崗位的重要領域。
四是積極試行小額貸款政策。小額貸款在扶持失業人員創業並帶動社會就業方面的作用，已為國外的成功經驗所證實。廣東具有一定的財力，可在條件比較成熟的珠三角和以農戶小本種養業為主的廣大山區進行小額貸款的試點，借鑒國外的監管機制，結合本地的實際情況，用足國家扶持小型企業、社區服務業和下崗職工的優惠政策，通過提供一定的創業貸款，鼓勵失業人員自己創業，將能夠有效緩解失業壓力。
五是加大勞動技能培訓力度。結構性失業是現階段最突出的失業現象之一。政府必須加大財政投入，設立免費或財政資助的培訓機構，提供各種勞動技能培訓機會，為失業人員獲得就業競爭力和再就業能力創造條件。
六是完善職業仲介服務市場。以各級勞動行政部門為依託，大力發展職業仲介服務網路，為就業需求者提供各種就業指導、擇業諮詢和職介服務業。
七是建立必要的救助制度。應在完善社會保障體系和“三條保障線”機制的基礎上，把失業救助和就業援助的有關政策措施制度化，形成更為規範和有章可循、有法可依的機制，確保社會大局的穩定。
八是繼續探索各種有效的就業形式。靈活多樣的就業形式是特定時期緩解就業壓力的有效措施之一。在現階段，要鼓勵勞動者創新觀念，摒棄只有正規就業或端“鐵飯碗”才算就業的舊思想。通過輔以必要的收入、權益和社保方面的規範政策，實行階段性就業、非全日制就業、季節性就業、臨時性就業和彈性工作等靈活的就業形式，緩解就業的壓力。
如果至２００５年，全省第三産業從業人數佔社會全部從業人數的３６％左右，那麼全省三大産業從業人員結構將進入“三二一”的新階段，全省第三産業至少會增加２００多萬個就業崗位
第三産業是擴大就業的主攻方向
廣東省勞動保障廳培訓就業處處長 陳斯毅
近年來，我國經濟增長對拉動就業的作用逐步減弱，就業的壓力不斷增大。據國家統計局測算，在２０世紀８０年代，我國經濟每增長一個百分點，可增加２４０萬個就業崗位，２０世紀９０年代以來，只能增加７０萬個就業崗位。廣東的就業彈性系數也同樣出現了逐步下降的趨勢。我們應當如何扭轉就業彈性系數下降的趨勢，努力實現經濟發展與增加就業良性互動呢？
我們認為，在市場經濟條件下，經濟增長不會自動地轉化為就業崗位的增加。政府應當充分認識市場經濟條件下的就業規律，把創造更多的就業機會作為重要的發展目標，在發展經濟的同時，充分考慮增加崗位、擴大就業問題。
充分認識和把握就業結構變動規律
在促進經濟發展中，要充分認識和把握就業結構變動規律，順應經濟發展需要，大力發展第三産業。目前廣東省每人平均ＧＤＰ達到１８００美元，正處於工業化與城鎮化同時推進的深化期，社會經濟結構也進入加劇調整期。這種調整的主要趨勢是，第一産業從業人員正在加快向第二三産業轉移；而第二産業正處於運用高新技術改造、提升傳統工業的階段，吸納從業人員容量有限；而隨著人民生活水準、品質的不斷提高，第三産業的社會需求巨大、領域廣闊、發展前景好，具有勞動密集、技術密集和知識密集並存，可以吸納不同層次勞動力的獨特優勢。因此我們應當結合經濟發展，把發展第三産業作為擴大就業的主攻方向。
社區服務業是重要就業增長點
第三産業涉及面廣，既有傳統的服務業，也有新興服務業。政府應當緊密結合實際，充分利用當地資源優勢，在大力發展商貿、飲食、交通運輸等傳統服務業的同時，根據經濟發展不同階段和社會生活的需要，扶持發展新的就業增長點。如旅遊業、休閒服務業、教育培訓業、文化體育業、資訊諮詢業、金融保險業和社區服務業等。特別是社區服務業，目前發展滯後，是一個有待加快發展的領域，有很大的就業空間，這也是當前擴大就業的重要領域。如果至２００５年，全省第三産業從業人數佔社會全部從業人數的３６％左右，那麼全省三大産業從業人員結構將進入“三二一”的新階段，全省第三産業至少會增加２００多萬個就業崗位。
鼓勵民營經濟發展，激勵個人自主創業
據統計，至２００２年底，全省城鎮個體、私營和外資等非公有制經濟吸納的從業人員約佔城鎮全部從業人員的６２％。在去年全省城鎮新增就業的７１．５萬人中，到民營經濟就業的佔７４．５％。情況表明，在市場經濟條件下，非公有經濟已成為吸納就業的主渠道。我們要進一步貫徹落實省委、省政府關於大力發展民營經濟的決定，繼續鼓勵、支援和引導民營經濟的發展，發揮他們在吸納就業和再就業方面的重要作用。與此同時，要在全社會開展創業培訓和開業指導，培養公民的創業意識，增強其創業能力，激勵勞動者個人自主創業。通過個人創業，發展民營經濟，擴寬就業門路，增加就業崗位。
此外，要繼續擴大對外開放，充分發揮外源性經濟在擴大就業中的作用。重視發展縣域經濟，特別是引導珠三角的資金和技術向欠發達地區轉移，充分利用當地資源，發展勞動密集型産業和加工業，就地拓寬農村富餘勞動力的就業空間。
中國的失業問題和一般發達國家的失業問題具有不同性質，有其體制性原因，是經濟體制轉軌時期一個無法避免的問題
體制轉軌釋放就業壓力
廣東商學院金融學院教授 林文俏
一般來説，經濟增長的高速度應該帶來高就業，今年上半年我國經濟增長達到８．２％，創六年來同期最高。但城鎮登記失業率由２００１年底的３．１％上升到４．２％。高速的經濟增長之所以未能解決失業問題，是因為中國失業問題和發達國家的失業問題具有不同性質，有其體制性原因，是經濟體制轉軌時期一個無法避免的問題。
國企改革必須付出的成本
１９９８年到２００２年年底，我國國有企業改革帶來下崗人員累計達到２６００多萬人，他們中的大部分已經再就業，也有一部分成為失業人員。國有企業在計劃經濟時代吸納的就業量最大，行政性安置就業導致國有企業沉澱了大量富餘人員。國有企業改革是我國經濟體制改革的中心環節，改革的目的是建立現代企業制度，改革使國企擁有了包括用人自主權在內的企業自主權。現代企業制度的效率因素，迫使國有企業自身對就業存量進行必要的排擠，精簡計劃經濟時代沉澱的富餘人員。另外，市場經濟的激烈競爭和優勝劣汰，亦使一些經營不善的國有企業破産倒閉，導致大量工人下崗。
城市化進程加速的結果
戶籍制度改革加快了我國城市化進程，加速農村剩餘勞動力向城市轉移，加大了城市就業壓力。農村經濟的發展，産生了大量剩餘勞動力，需要向城市轉移。另一方面，現代化必須走工業化和城市化融合的道路，我國在２００１年全面開展戶籍制度改革，以推進城市化，打破了城鄉二元經濟結構，加速了農村剩餘勞動力向城市轉移，進一步加大了城市就業壓力。進入２１世紀以來，我國農村每年向城市轉移剩餘勞動力８００萬左右，如果城市化水準每年提高一個百分點，從２００３年到２０２０年間，農村將向城鎮累計轉移勞動力１７０００萬，為此城鎮平均每年需要為農村剩餘勞動力提供近千萬個就業崗位。
結構性失業是經濟發展的必經階段
我國經濟正在由粗放型向集約型轉變，大力推進技術改造，不斷提高科技進步在經濟增長中的含量。這意味著等量投資所創造的就業崗位減少，對勞動力的需求下降。我國經濟已進入了工業化階段，實現工業化要求産業結構升級，第一産業勞動力要向第二産業轉移，第二産業技術水準和資本密集程度提高，吸納就業相對減少。這種由於技術進步和産業升級引起的就業減少，在經濟學上被稱為結構性失業，是經濟發展的必經階段。引起結構性失業增加的另一個原因是産業結構調整。為了適應全球化大生産需要，增強企業競爭力，推進技術進步，實施産業結構調整勢在必行。進行産業結構調整必然涉及到企業減員增效問題，於是一大批工人下崗、失業。另外，這幾年政府機關、事業單位推行機構改革，剝離出大批在崗職工。
第三産業不發達，中小企業較少
同樣的資金投入和增長，第三産業能夠産生比其他産業高得多的就業崗位。由於我國還處在向市場經濟體制轉軌時期，第三産業在經濟中的比重目前僅佔２７．７％，而一些發達國家的第三産業在經濟中的比重達到７０％以上。因而儘管我國經濟增長速度快，但吸納從業人員仍然有限。中小企業是吸納就業的最主要的渠道。發達國家全部企業中，９９．５％以上是中小企業，６５％－８０％的勞動力在中小企業就業。中國目前的企業數量在７００萬個左右，即使把２０００多萬個體戶按每１０個折為１個中小企業計算，也只有９００萬個企業左右，每千人平均企業數約７個。中小企業較少，成為中國目前就業難的一個重要原因。
充分就業不是全部就業，在改革和就業存在一定矛盾的情況下，失業率並非越低越好，解決失業問題以倡導合理充分就業的就業目標為宜。在完善社會保障體系的前提下，允許一定的失業率，可以為經濟體制改革創造一個寬鬆環境。
南方日報 2003年9月4日
