近年來，隨著中國經濟體制改革和經濟結構調整力度的加大，城鎮就業的矛盾日益突出。城鎮登記失業人數已從1995年的520萬增加到2003年上半年的795萬，登記失業率4.2%，比1999年底上升了1.2個百分點。此外，還有356萬國有企業下崗人員。由於非典的影響，失業人員又多增加了200萬人左右，加之未就業大學生及未登記失業人員，預計今年城鎮失業率可能會達到7%左右。“十五”期間城鄉新增勞動力將升至峰值，每年城鎮需要安排就業人數將達2000多萬人，年度供大於求的缺口至少達1500多萬。
以經濟增長來説，巨大的待業大軍存在，無疑是一種寶貴的人力資源。這一人力資源如能充分利用，可以化為生産物質財富的力量，否則就只是消耗物質財富的包袱。如果能夠實現比較充分的就業，就會增加人民收入，形成新的需求，開拓國內市場，如果失業率長期居高不下，需求萎縮，經濟的持續發展就會難以為繼。説就業問題的根本解決，有賴於經濟的發展，是問題的一個方面；説經濟要持續高速發展，必須努力提高就業率，妥善解決就業問題，則是另一個方面。兩個方面相互影響，必須同時注意，但在不同時期，工作重點、政策重點會有不同。就目前情況看，促進就業應當成為宏觀經濟工作的一個優先指標。
就社會穩定而言，城鎮大量失業人口的存在，嚴重影響了人民生活水準的提高，帶來不少社會問題。這種情況若長期得不到有效的解決，社會公平難以實現，社會穩定難於保持，人民會不滿意，人民會不高興。事關人民的利益，我們一定要以權為民所用，情為民所繫，利為民所謀的精神，切切實實、認認真真地打主意、想辦法，努力擴大就業。
從人民生活水準提高的角度來看，失業無疑更使生活水準的提高無從談起。
改善就業環境，緩解城鎮就業矛盾，應從政策措施上進行積極調整，可行的具體政策措施如下：
轉變政府職能，積極創造就業環境和崗位
將擴大就業作為政府宏觀調控的重要指標。經濟增長、充分就業、物價穩定和國際收支平衡這四大宏觀政策目標，是市場經濟國家要始終兼顧的。但是，當就業崗位增加的速度不及經濟擴張速度時，多數國家都傾向於選擇就業優先的政策目標。他們會制定年度就業計劃和戰略，將控制失業率、新增就業機會作為促進國民經濟和社會發展的出發點和評價地方政府政績的重要指標。目前，在我國就業矛盾十分突出的狀況下，各級政府作為擴大就業和再就業的第一責任人，應將宏觀勞動力的供求平衡作為經濟和社會發展的優先目標來考慮，將擴大就業作為政府工作的主要目標。只有把就業問題處理好，社會才能穩定，國家才能實現經濟和社會可持續發展。
借鑒國外政府增加就業崗位的成功經驗。在失業率上升階段，多數國家政府最主要的任務是創造就業機會、增加就業崗位，併為此提供公平和公正的社會環境。主要做法一是鼓勵企業實施節制工資、抑製成本上揚、實行輪崗制和一週4天工作制、限制超時工作、不允許公休日和節假日工作等措施；二是不斷加大對勞動密集型行業的指導性投資，並通過減稅鼓勵建立新公司；三是對即將破産的企業採取減免稅收的辦法，並設立專項基金，補貼那些不裁減冗員以及幫助失業者找到工作的機構、協會、企業和個體經營者；四是在國外設立就業署，鼓勵勞工到國外就業。
政府積極創造就業環境和機會。國內外經驗表明，由政府創造就業機會安置失業人員的成本大大低於給予失業人員的失業保障。隨著我國市場競爭機制的逐步形成，減少用人，提高效率，已成為企業追求的目標。但是，政府的職能則應適時地轉到實現社會公平的目標上來。就業率是效率和公平的結合點，就業率過低必然導致收入差距的拉大，從而使效率信譽下降。目前我國就業壓力比國外大，各級政府及各有關職能部門應切實把改善就業環境和增加就業崗位作為重要職責，充分運用稅收、貨幣、收入等手段，加大對城鎮失業人員就業援助的力度。
大力扶持就業容量大的中小企業
中小企業是吸納就業的主渠道，一些發達國家的中小企業比例已達75%以上。經驗表明，凡是中小企業多的國家和地區，就業壓力均比較小。凡是大企業多的國家和地區，就業壓力則較大。我國的江浙和東北地區是較為突出的典型。目前，世界多數國家均將對中小企業的扶持作為政府的工作重點之一。如美國政府專門設立小企業局，每年約有10億美元的資金用於扶持小企業。政府對小企業實行貸款擔保，擔保風險由政府承擔30%，銀行承擔70%。東歐一些國家規定，只要投資500萬美元創辦中小企業，就可享受政府5～10年的稅收減免、低價建設用地或基礎設施建設支援等優惠政策。同時企業每創造一個就業機會便可獲得最高額為每人6000多美元的創就業獎勵。瑞士是目前世界上失業率最低的國家之一，主要原因之一是，政府十分重視發展中小企業和服務業。在瑞士企業中，僱員在50人以下的非工業企業佔企業總數的97%以上，而員工超過250人以上的企業只佔企業總數的1%。
大力發展第三産業，尤其是新興服務業
在許多國家，第三産業是吸納就業人員最多的産業。目前，發達國家第三産業的從業人員已佔就業總數的75%以上，美國這一比例早在1997年時就達到81.2%，我國目前僅佔27.7%。我國不僅第三産業的從業人員比例低，而且從業人員結構也不盡合理，尤其在新興服務業的從業人員很少。目前，我國從事金融、保險、審計、會計、社會福利、社區服務、資訊諮詢、仲介服務等新興服務業的人員，只佔第三産業從業人員總數的1.67%。一些發達國家第三産業的從業人員主要集中在新興服務業，尤其是社區服務業。北歐一些國家在社區服務業的從業人員已佔全部從業人員的40%以上。因此，大力發展第三産業，尤其是新興服務業，將會有效地緩解我國城鎮的就業矛盾。
加大對促進就業資金的投入
我國各級政府今後對城鎮失業人員的資金投入重點，應逐步從基本生活保障轉移到促進就業保障上來，並應加快建立各項促進就業的專項資金。目前，多數工業發達國家均已建立了這種基金。瑞典《就業保障法》規定，將GDP的1.7%投入到擴大就業崗位及勞動力市場建設方面。新加坡政府大力投資興辦吸納勞動力多的各類社區服務實體、勞動服務企業和流動市場，僅流動市場全國已發展到500多個，創造了大量就業崗位。一些國家還對自主創業的下崗職工提供急需的啟動資金貸款擔保。鋻於我國目前通貨膨脹率很低，銀行資金存在大量存差的現狀，應通過擴大信貸投入增加投資的辦法，加大政府對生態、環保、公共服務、衛生等公益事業的開發性資金的投入，直接對城鎮失業人群創造就業崗位。
有效實施對勞動者就業能力的培訓
目前對失業者再就業能力的培訓，大多存在培訓機構不規範、培訓課程不對路、培訓費用過高、培訓單位與用人單位相脫節等諸多問題，致使一些失業者經培訓後仍在失業。對此，我國應多借鑒國外的成功經驗。許多國家政府規定，失業者只有在願意接受職業培訓和能證明其在積極尋找工作的情況下，才能領取失業救濟金，並且規定領取救濟金的時間不能超過一定期限，以此來鼓勵失業者更加積極地為求職而接受培訓。同時，大多數國家的就業培訓機構是在政府統一規劃和指導下進行，並對失業者在培訓期間的學費和部分生活費實行減免，培訓經費則由政府向培訓機構提供。為減少培訓的盲目性，多數國家政府不斷跟蹤勞動力市場的變化及時調整培訓內容，最大限度地發揮培訓對促進就業的作用。
轉變就業觀念，大力發展非正規就業形式
長期以來，我國考慮正規就業的因素較多，而採取措施發展非正規就業不力，在一定程度上加劇了就業的矛盾。因此，大力發展非正規就業和彈性就業形式，應成為我國今後相當長時期內解決就業出路的重點。政府應從多方面政策上鼓勵失業人員從事社區服務、以工代賑、清掃環境、維護交通、植樹種草、接送兒童等非正規就業工作，並實行季節工、臨時工、小時工、輪崗制等彈性靈活的工作形式。要積極引導無業人員樹立“職業不分高低”和“勞動光榮”的觀念。
培育和發展全國統一有序的勞動力市場
建立全國統一、競爭、有序的勞動力市場，不僅可以緩解失業者求職無門、用人者招人無路，以及一些人沒事幹和一些事沒人乾等就業與需求資訊不對稱的問題，也可以疏通和加快地區之間、城鄉之間、行業之間、部門之間的勞動力轉移和流動。目前，許多發達國家均已建立了全國統一的勞動力市場和用人資訊網路庫，隨時為失業者提供國家就業計劃、政府就業指導、企業招工資訊、培訓服務資訊、專家職業分析、心理諮詢、推薦工作崗位、申請失業補助等各種就業資訊諮詢。這種通過市場機制對勞動力資源及時和有效配置的方式，可以大幅降低勞動力流動的成本，有效擴大就業。
通過立法實現就業服務體系的制度化、專業化
就業服務體系不僅涉及到就業標準的界定、就業目標的確定、就業政策的制定、就業措施的實施、就業服務機構的資質審核、就業項目的落實、就業能力的培訓等諸多問題的系統整合，還涉及到一系列有關就業法律、法規和條例的制定和實施。目前我國還未形成這樣一整套沿著制度化、經常化、專業化、社會化方向發展的城鎮就業工作的運作機制。因此，根據市場需求建立勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的法律、法規和機制，是我國下一步就業工作的當務之急。
深化教育體制改革，調整人才培養結構
我國目前的就業矛盾既存在總量問題也存在結構問題。結構問題主要反映在教育體制、教育結構和專業設置等方面。如某些專業人才過剩致使部分大學生畢業生就業困難，而有些專業如軟體人才短缺；在普通教育與職業教育結構上，由於忽視職業技術教育導致技術工人嚴重不足。因此，應根據社會經濟發展對人才的需求結構調整教育結構，緩解目前人才培養結構與市場需求相脫節的矛盾。(施平李欣欣)
中新網2003年08月22日
