7月31日至8月1日，中國（海南）改革發展研究院在海口召開了“中國農民權益保護國際研討會”。與會的130余名中外專家就“農村公共政策與農民權益保護”、“農村勞動力轉移的制度安排及農民土地的權益保護”、“農民組織建設與農民權益保護”、“農村基層政權組織改革與農民權益保護”、“穩定農村土地關係與農民權益保護”等議題進行了討論。中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林研究員在會議開始時所作的“為農民提供基本而有保障的公共産品”的主題演講，引起與會者的普遍關注。參考中外代表的觀點，結合自己的研究，中國（海南）改革發展研究院提出此份建議報告。

一、為農民提供基本而有保障的公共産品是當前城鄉協調發展的迫切任務

1、為農民提供基本而有保障的公共産品是我國改革發展新階段的客觀要求。統籌城鄉經濟社會發展不僅是新階段解決“三農”問題的基本出路，而且是全面建設小康社會的重大任務。從現實的矛盾和問題出發，統籌城鄉關係，重要的措施是為農民提供基本而有保障的公共産品。20世紀50年代以來，我國的公共産品供給一直實行城鄉分割的“雙軌”制。為農民提供基本而有保障的公共産品，有利於打破城鄉分治的基本格局，有利於推進城鄉協調發展，也有利於黨的農村基本政策與改革發展的進程相適應。改革開放以來，黨在農村出臺了以家庭承包責任制為重點的基本政策，對實現農村改革和發展的歷史性突破，産生了重大作用。進入90年代，隨著市場機制的確立，農業作為弱質産業，農民作為弱勢群體在市場經濟條件下處於十分不利的地位。因而，應當因勢而變，不斷打破城鄉分治的既有格局，實行城鄉統籌發展，鼓勵和支援大量農村剩餘勞動力向城市轉移。否則很難解決農民增收、農業發展、農村穩定等問題。並且，經過20多年經濟的持續快速增長，國家也初步具備了解決這一問題的能力和條件。

2、為農民提供基本而有保障的公共産品是我國農村改革進入新階段的重大任務。當前，我國的農村改革已進入以城鄉協調發展為目標的結構性改革新階段。要打破城鄉分治的基本格局，必須加快改革城鄉嚴重不合理的制度安排。就是説，在市場經濟條件下，要打破解決“三農問題”的制度性障礙，首要的是改變城鄉分治的政策框架和制度安排，政府有責任、有義務為廣大農民提供基本而有保障的公共産品。

3、為農民提供基本而有保障的公共産品，要以人為本，優先解決廣大農民生存、發展的基本保障問題。傳統的城鄉分治政策框架和制度安排，是以“市民”與“農民”嚴格分開為基礎的。我國憲法規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。實際上，農民由於“身份”的制約，沒有真正享受到國家應當為他們提供的基本公共産品。SARS危機逼迫我們深刻思考人的發展、社會發展與經濟發展的關係。經濟社會發展歸根結底是為了人的發展，要給人們以更多、更切實的“人文關懷”。由於改革發展實踐中的某些偏差，農村的社會發展出現某些十分突出的問題，尤以農村公共衛生為甚。1993年，農村衛生費用佔全國衛生總費用34.9％，1998年為24.9％，5年下降了10個百分點。1998年全國衛生總費用為3776億元，其中政府投入為587.2億元，用於農村的衛生費用為92.5億元，僅佔政府投入的15.9％，5億城市人口享受到的國家公共衛生和醫療投入是8億農村人口的6倍。為農民提供基本而有保障的公共産品，就是要以人為本，優先解決廣大農民生存、發展面臨著的基本問題。

二、為農民提供基本而有保障的公共産品，要以人為本，優先解決廣大農民生存、發展的基本保障問題

4、儘快建立農村最低生活保障制度，完善農村基本的救濟體系。

（1）先試點後普及，逐步在全國範圍內建立農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是滿足農民需求最基本的公共産品，是維護農民作為公民應當享有的生存權利的要求，也是政府應當承擔的義務。最低生活保障制度是現代市場經濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權利為目的的社會救助制度。我國建立農村最低生活保障制度要堅持先試點後普及的原則。通過試點，目前全國已有206個城市和300多個縣開始建立這項制度，取得了比較明顯的成效，為全面建立城鄉最低生活保障制度提供了成功經驗。要在試點的基礎上總結經驗，力爭在未來的3-5年中在全國範圍內普及這項制度。農村最低生活保障水準要和當地的經濟發展狀況相適應。各省可以設立不同的保障線，發達地區可以高一些，貧困地區可以低一些。中央政府要加大對貧困地區的轉移支付力度。各地應當儘快制定出農村最低生活保障制度的細則，使其納入法制軌道，增強其穩定性和可操作性。

（2）改革舊的救濟方式，在農村建立新的與市場經濟相適應的救濟體系。我國農村救濟體制的基本框架是在計劃經濟時期形成的，許多傳統的救濟手段被承繼沿用至今。儘管近些年來進行了很多改革，但從體系建設的角度來看，仍然存在許多不足：當前農村的救濟標準偏低，無法滿足當前的生活需要；救濟款項不能按時發放；救濟面偏窄。要通過整合，搭起農村社會救濟制度的框架，通過創新形成個人、政府、社會多方面的救濟款籌集渠道，滿足農村貧困群體多層次的救濟需求。要堅持統籌規劃、協調兼顧的原則。當前農村救濟工作中存在的救濟標準亂、手段單一、資金不穩定、救濟資金使用整體效益差、工作管理粗放、操作不規範等諸多問題。根本原因是整個農村救助工作缺乏統籌規劃和長遠設計，難成一體。新的救濟制度一定要把農村各類救濟對象放在同一個層面上，明確其救助需求之間的相互關係，進行總體安排，科學論證，使各項農村救濟措施相互兼顧，協調銜接，相互作用，成為一個有機的整體。

5、儘快建立農村基本的公共衛生保障制度。

（1）以大病統籌為重點，加快在農村建立公共衛生保障制度。公共衛生是人的生存發展最基本的要求，是現代公民應當享有的最基本的公共産品之一。但我國農村公共衛生保障系統十分脆弱。對廣大農民來説，“健康就是財富，疾病就是貧困”。相當多地方的農民還沒有擺脫“小病不治，大病等死”的狀況，一旦遇到較大的疾病，要治療就有可能傾家蕩産。一些貧困地區的農民雖然脫貧了，但是還經不起疾病的衝擊，一旦要花錢治病，就會很快返貧。要以大病防治為重點，首先在農村建立大病、重病社會統籌機制。對農民生存造成最大威脅的其實是一些大病和重病，這些疾病治療往往要花費農民數年的積蓄，甚至還要借錢。這部分醫療費用必須儘快納入社會統籌，讓全社會來負擔，來分散農民遭遇的健康風險。公共衛生是公共産品，不能完全市場化，國家應建立和完善農村衛生專項轉移支付制度。要逐步建立農村公共衛生事件應急體系、農村公共衛生救助體系、農村公共衛生責任追究體系。

（2）改革現行醫療衛生管理體制，探索將農民工納入公共衛生醫療保障體系的可行性方案。中國的農民工數量接近一個中等國家人口，如此龐大的一個社會群體長期沒有公共醫療衛生保障是不正常的。由於農民工的流動性比較大，按照戶口所在地還是工作單位所在地的規定進行公共醫療衛生保障，是迫切需要解決的問題。可以制訂細緻的規則進行安排，比如可以按照在農村和城市居住的時間等標準進行細分來確定，進城打工的農民工中有相當一部分人有繳費能力，迫切希望參保，但由於政策原因目前不能參保，無法享受醫療保險待遇。對這部分農民工，可以考慮納入到城鎮醫療保障體系。對收入低的農民工，可以考慮降低準入門檻，允許其繳納部分醫療保險費，享受相應比例的統籌基金支付待遇。要統籌規劃，積極制訂方案進行試點工作，探索將農民工納入公共衛生醫療保障體系的新路子。

6、進一步完善農村的基本義務教育制度。

（1）中央財政要大力支援農村義務教育。在我國現行體制下，中央政府在發展農村義務教育方面承擔的責任太少，實際上鄉鎮政府和農民群眾承擔了主要責任。這一方面導致相當多地區的縣鄉財政難以支撐，嚴重影響了農村義務教育的發展，另一方面導致農民的教育負擔過重。事實上當今世界上絕大多數國家中央財政都在義務教育上扮演了重要角色，而且許多國家實現了義務教育基本免費。全國農村中小學教師約６９０萬人，按每人年工資７０００元計算，全年需要４８３億元。如果中央和地方政府承擔的比例定為1：1，即中央財政承擔才僅有大約２４０億元。此外，中央政府還可以發行國債來解決問題，中央財政可以採取逐年增加農村義務教育的支出，最終全部承擔農村義務教育經費。

（2）動員全社會力量支援農村義務教育。農村義務教育的普及是一項系統工程，需要全社會共同關注和支援。尤其在當前我國的教育制度尚不完善的情況下，多種形式的社會助學還能夠起到很大的補充作用，甚至能夠起到立竿見影的作用，應當大力倡導。

（3）賦予農民工子女和城市居民同等的受教育權利。在傳統城鄉分治的政策框架之下，城市教育體制事實上將農民工子女排斥在城市教育門檻之外。城市學校有各種各樣的規定，對農民工子女收取比城市學生多得多的額外費用，而農民工的收入本身就很低，根本無法保證其子女在城市正常讀書。這種情況必須迅速改變，要儘快取消一切對農民工子女在教育方面的歧視性規定。要保障農民工子女接受義務教育的權利。農民工流入地政府應採取多種形式，接收農民工子女在當地的全日制公辦中小學入學，在入學條件等方面與當地學生一視同仁，不得違反國家規定亂收費，對家庭經濟困難的學生要酌情減免費用。要加強對社會力量興辦的農民工子女簡易學校的扶持，將其納入當地教育發展規劃，統一管理。

7、以保障勞動就業權利為重點，建立農民工權益保護制度。

（1）建立適應市場經濟要求的新型農民工社會管理體制。農村富餘勞動力向非農産業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。當前，無論城鎮居民的生活還是城鎮經濟的發展，都已離不開農民工。但是大多數城市對農民工還是採取一種防範式的管理，這種舊的管理體制不僅阻礙了農民工有效地融入城市生活，而且造成了很多嚴重的社會問題。城市政府要轉變思路，重新規劃、制定新的農民工管理辦法，設立專門機構進行管理，要突出為農民工服務，把對農民工的管理和服務結合起來，把對農民工的管理更多地融入到對他們的服務中，通過各種服務來提高管理的效果。政府的有關部門和相應的一些社會服務機構，應有針對性地為農民工提供各種所需的培訓，及時、準確、多方面向他們提供資訊，通過行政服務和法律援助為他們排憂解難，幫助他們維護基本權益，不斷提高其綜合素質。

（2）規範農民工勞動就業的相關制度，取消各種歧視性的規章和條例。目前很多城鎮仍沿用計劃體制下勞動用工管理辦法，對企業使用農民工實行總量指標控制。有些大中城市設置行業和工種限制，硬性規定企業單位使用本地工和農民工的比例。進城務工就業的農民工，需要登記辦理的證、卡少説也有五六項；收費手續多達十幾項，而且證、卡必須年年審核，手續費、管理費必須年年交納。一些大城市還屢屢發生農民工無緣無故被遣送現象。這些狀況如不儘快改善，必將導致嚴重的社會問題。各級政府要儘快取消對農民工進城就業中歧視性的規章制度，並加強監督檢查，設立舉報投訴電話，防止變換手法繼續向農民工亂收費。各行業和工種尤其是特殊行業和工種要求的技術資格、健康等條件，對農民工和城鎮居民應一視同仁。

（3）依法保障農民工人身權利不受侵害。一些城市的行政、執法機關對待農民工採取簡單粗暴的方式。這種做法嚴重地損害了政府執法部門的形象，必須堅決制止這種行為。

8、推進基層政權改革，為依法建立農民分享基本公共産品提供組織保障機制。

（1）精簡鄉鎮政府機構，逐步將鄉鎮政府變成縣級政府的派出機構。農村基層政權組織是農村公共産品的具體執行者，加快對鄉村兩級政府的改革，是為農民提供基本公共産品的重要保障。目前鄉鎮基層政權建設中存在著機構臃腫、財政供養人口失控，政府職能轉變滯後，政府運轉成本極高，鄉鎮財政大範圍的出現入不敷出等嚴重問題，直接影響到鄉鎮政府提供和保證農村公共産品供給的能力。村委會雖然不是一級政權組織，卻在收繳稅費等方面代辦鄉政府的職能，依靠農民供養，成為壓在農民頭上一個沉重的包袱。基層政權組織隊伍過大、效率過低的嚴重性已經把基層政權推到了農民的對立面。必須首先從精簡基層政府機構入手精減人員，根據鄉鎮的規模和經濟發展水準等實際情況，科學合理地確定其機構及人員編制，對現有的鄉鎮政府機構該減的減，該並的並；按照公共財政的要求明確鄉鎮一級政府的職責，使鄉鎮政府從生産經營活動中退出；擴大鄉鎮民主選舉，探索鄉鎮政府自治的路子，逐步把鄉鎮一級機構改為市縣的派出機構，按派出機構的職能確定機構和人員編制。

（2）切實落實村委會組織法，實現村民自治。村民自治是農民民主參與鄉鎮治理的管道，農民有序參與到鄉級政府的選舉、決策、監督、治理等諸多層面和各種事務當中，可以使國家與鄉村民間社會在鄉鎮社區治理中達成全面、積極和有效的合作。行使民主權力將有助於農民建立正確的權利義務觀念，依法維護自己的合法權益；作為村民自治組織的村委會，要向各級政府反映村民的意見、建議和要求，為村民更好地行使權利創造條件；只有切實落實村委會組織法，實現村民自治，使鄉村基層組織替農民説話，才能保證在鄉鎮一級機構改為市縣的派出機構後農村公共産品的有效供給。

9、提高農民的組織化程度，支援廣大農民在法律允許的範圍內爭取和維護自己的合法權益。

（1）要允許農民在法律的許可之內建立自己的組織。農民作為一個社會弱勢群體，他們的權益保障機制中最重要的一個方面就是逐步實現組織化。目前各種類型的農民專業合作組織普遍存在規模不大，覆蓋面小，實力薄弱，管理制度不健全和穩定性較差等問題。其他相關行業協會幾乎是空白。要切實保護農民權益，必須允許在經濟領域、社會政治領域建立真正代表農民利益，在國家經濟、社會事務中表達農民意願的農民組織。要尊重農民的意願，允許農民在法律的許可之內建立自己的組織，不應強迫農民接受某一種模式，要因地制宜地允許形式多樣的農民組織，要制定對農民專業合作經濟組織的扶持政策，儘快制定專業合作社法。應當鼓勵支援鄉鎮以上的農民協會，使之作為農民的社會組織，作為政府聯繫農民的橋梁，反映民意，依法保護農民的合法權利，保障農村公共産品的供給。

（2）引導農民組織向健康有序和規範的方向發展。農民組織的發展，還需要政府的扶持、引導和監督。政府要在登記等方面，為農民組織掃清發展障礙。尤其在社會公眾對農民組織理解還不深的時候，政府的引導就變得尤為必要，也有利於農民組織進入健康有序、規範、良性發展之路。由於現有的農村社團組織成份比較複雜，隨著國家法律、政策的完善，它們也必須進行相應的改組和定位，包括：要進一步明確社區集體經濟組織的功能，大力發展各種類型的農民專業合作組織，為農民提供科技、資訊、資金、物資和産品銷售等服務。供銷社的改革，應當從各地農村的實際情況出發，因地制宜的推進。探索和支援以龍頭企業為主體，在自願互助的基礎上建立各種農産品行業協會和社會性仲介組織。改組後的農民組織應依據現代管理理念進行內部治理結構的改造，包括健全組織機構，設置社員大會、董事會、監事會，強化對管理者的選拔和監督。此外，農民組織也須建立資訊公開制度，接受外界監督。

10、以統一城鄉稅制為重點，推進城鄉協調發展。

（1）儘快在全國範圍內取消農業特産稅。儘管農業特産稅在過去特定時期産生了一定作用，但是從稅種設計到徵收實施都存在著諸多顯見的制度性缺陷，是一個典型的制度成本大於制度收益的稅種。目前，取消農業特産稅的現實可能性已大體具備，應儘快取消。

（2）積極創造條件，逐漸免除農業稅。從嚴格意義上來説，農業稅違背了公共稅收理論上的法定主義原則和公平原則。城市居民可以有起徵點，月收入低於800元可以不納稅，照樣可以享受政府提供的公共産品。但是農村居民無論是收入多少、多大年紀都必須納稅，還很少能夠享受到政府提供的公共産品。世界上絕大多數國家都沒有農業稅，而且還向農業進行補貼。2003年，我國財政收入將突破2萬億元大關，農業稅每年大約300多億元，政府已經有能力通過轉移支付來彌補農業稅取消的損失。具體操作上考慮到各方面的利益，建議在未來一兩年內先將農業稅稅率先由8%調低到3%，力爭在3-5年內全部取消農業稅。

（3）中央和地方財政要合理分權，建立規範的轉移支付制度。自1994年財稅體制改革以來，在總體財政形勢好轉的情況下，縣鄉基層政府卻普遍面臨嚴重的公共財政危機。稅源不足，工資剛性，機構膨脹等一系列問題使縣鄉級財政陷入“無米之炊”的困境。在農村稅費改革後，縣鄉級財政將出現不同程度的收支缺口，其窘境將進一步惡化。為保證農村改革的順利推進和基層政權的正常運轉，中央，省級財政必須重新界定財權、事權。改變過去“收入上移，支出下移”的不合理制度。變“收入上移”為“收入下移”：在分稅制財政體制的總體框架下，進一步改進現行的稅收返還、定額補助及專項撥款等形式的轉移支付方法，將原來層層上移的財政收入分出一部分返還給縣鄉級財政，以彌補缺口。變“支出下移”為“支出上移”，把基層政府承擔的各項公共服務開支納入規範的財政體系。

11、農村公共産品的提供主要以國家、省級財政為主。

長期以來，我國農村公共物品主要資金來源是農民自行承擔的稅費，農村公共物品主要是農民的自我供給。以農村義務教育為例，其經費78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，省裏負擔11%，中央財政負擔不足2%。這種體制一方面表現為供給明顯不足，另一方面也加重了農民負擔。如果中央政府和省級政府履行其提供農村公共物品的服務職能，把農民從自我供給的狀態中解放出來，就會大大減輕農民負擔，使農民將更多資源用於提高收入的投資上來。同時，提供諸如農村道路、農村電網等公共産品，既優化了鄉村的投資環境，所産生的收入效應、消費效應、就業效應，也對啟動農村消費，擴大內需和拉動經濟增長具有明顯的帶動作用。

12、農村公共産品的提供必須有法律保障。

（1）規範公用地徵用程式，保障農民在土地使用權流轉中的談判權。土地是農民最基本的社會保障，是政府為廣大農民提供的最主要的公共産品。要把政策規定、合同約定的農民土地承包經營權法定為農民長期而有保障的具有物權性質的土地使用權，使農民最基本的社會保障在法律的保護下落到實處。在公用地徵用上，現行的法律與政策規定是籠統的，給農民以“適當的補償”在操作中沒有一個標準的參照係，有的地方政府往往將土地補償費壓低，並且在土地補償費用不到位的情況下就開始徵用土地，使失去土地的農民的生活難以妥善安置。因此，國家要規範公用地徵用程式，保障農民在土地使用權流轉中的談判權，規範土地轉讓價格的形成機制，合理地大幅度提高土地徵用的補償費用，遏制濫徵、亂佔農地的勢頭。

（2）儘快制定農民權益保護法和提供農村公共産品的相關法律。農民權益保護和農村公共産品提供都需要相關的法律保障，應儘快制定並出臺這些相關法律。保護農民的合法權益，是促進城鄉協調發展，保持農村穩定的大事，需要有專門的農民權益保護法作保障。鋻於農民的土地承包經營權已受到農村土地承包法的保護，制訂農民權益保護法應當側重於保護農民經濟上的其他合法權益，主要規範農民負擔、保護農民勞動和選擇職業的權利，併為農民的社會保障提供法律制度的基礎。農村的基本公共産品要逐步立法，使之制度化、法律化。一方面要認真貫徹國家已有的相關法律；另一方面要修改不適應新形勢的法律法規，細化和完善相關的法律法規；還要制定並出臺新的相關法律法規。要逐步加快制度化、法制化的步伐，儘快制定並實施農村公共衛生條例、農村義務教育實施條例、農村土地承包法實施細則、農村最低生活保障制度等。

（中國改革論壇供稿）

中國網 2003年9月4日