6月22日，國務院總理溫家寶簽署了第381號國務院令，公佈了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，並宣佈該條例自2003年8月1日起正式施行。五位上書專家中的北京大學法學院副教授沈巋在細讀條例後，對記者提出了自己的看法：“新的制度有進步、也有不足！”

    沈教授認為，此次制度轉型是把舊機構轉變為新機構、把舊職能轉化為新職能，是在舊制度的格局下進行重大變革、建立新的制度格局，因此，不同於在一張白紙上畫畫，它必須儘快明確一些基本原則和規則，否則，那些既存的機構就會因為失去合法性而需要立即清除，舊機構工作人員就會即刻面臨調整崗位甚至失業的危險，而應當存在的社會救助制度就會處於缺失狀態。從這個角度觀察，新的救助管理辦法至少在下列幾個方面有利於制度轉型：

    第一，明確了正當的制度目的。新的救助管理辦法第1條明確規定，新制度的目的是對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度。僅從文字表述看，新制度已經割斷了對流浪乞討人員實行救助與維護城市社會秩序的關係，救助並保障基本生活權益，成為自在的、獨立的、唯一的目的，從而也承認了在我國每個人都有最低生活保障的權利。

    第二，原則性地確立了救助對象的範圍。把城市裏“生活無著”的流浪乞討人員作為救助對象，廢除了舊制度之下對“三無人員”的歧視性對待，廢除了舊制度限制人口流動的功能，真正體現出新制度的救助目的。

    第三，體現救助以自願為基礎的原則。舊制度以強制性的收容遣送手段，破壞了救濟的目的，折射出限制人口流動的不當目的。而新制度儘管沒有明確使用“自願”一詞，但是，新的救助管理辦法第5條、第6條、第11條都體現救助的自願原則。其中，第5條規定執法人員只能告知流浪乞討人員可以尋求救助，而不能強行帶走；第6條的“向救助站求助”的表述，表明救助完全是基於流浪乞討人員的自願申請；第11條規定救助站不得限制受助人員離開救助站，更是明確了自願原則。

    第四，明確提供一定的社會救助係政府應盡的職責。新的救助管理辦法在整體上都透露出，提供社會救助是政府的職責之一，這也比較符合當代各國福利行政、給付行政的發展趨勢。其中，尤以第2條、第3條、第4條、第7條、第15條的規定，更為明顯。第2條、第3條、第4條分別規定了救助的機構設置、財政支撐以及政府部門的職能分工，第7條具體規定了救助站提供的救助措施，第15條規定了救助站不履行救助職責的法律後果。

    第五，搭建了社會救助制度的基本框架。新的救助管理辦法不僅原則性地規定了政府提供社會救助的一系列基本規則，而且，在第3條第2款規定，國家鼓勵、支援社會組織和個人救助流浪乞討人員。儘管這是一個非常簡單的規定，但至少表明，未來的社會救助制度肯定是政府和社會合作的框架。

    但是，沈教授也明確表示，從已經出臺的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》看這次快捷的制度轉型，進步和不足是並存的。他認為其不足主要體現在：

    第一，新制度延續了城市和鄉村分別對待的舊路徑。儘管制度設計者可以從“輕重緩急需要分別對待”的立場、可以從“一個法律文件不能完全解決所有問題”的立場，為新的救助管理辦法只針對城市流浪乞討人員進行辯護，然而，生活無著的流浪乞討人員不僅僅在城市裏存在，畢竟是一個不爭的事實，由此亦可看出，社會救助制度新框架的匆忙建立，缺少整體的思考，以至於不能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。

    第二，最為關鍵的財政問題沒有認真地對待。儘管新的救助管理辦法第3條規定，“縣級以上城市人民政府應當採取積極措施及時救助流浪乞討人員，並應當將救助工作所需經費列入財政預算，予以保障”，但是，財政保障問題並不是這麼一個規定就可以解決的。舊制度的異化，在很大程度上起因于地方政府無法提供充足的財政支撐，收容遣送機構只得“自謀出路”。如今，新制度嚴格禁止救助站收取費用，而又要求救助站向受助人員提供基本的生活保障，貧富懸殊的各個地方的政府，能否撐起這筆財政支出，是非常值得懷疑的。有些貧困地區的縣級政府，給行政機關、法院、檢察院的工作人員按時發放工資都存在困難，還能奢談救助流浪乞討人員嗎？如果財政問題得不到解決，新制度關於救助站必須履行職責的規定，對於地方政府和救助站而言，就是一個極大的兩難困境，而新制度異化的隱憂也就埋下了根基。

    第三，因過於原則而頗多疏漏之處。這是新的救助管理辦法匆忙出臺、總共只有18條所不可避免的情形。在此僅舉幾個問題為例。

    受助人員的範圍依然模糊。首先，什麼是“生活無著的流浪乞討人員”？新辦法既沒有對“生活無著”作出明確的界定，也沒有明確“流浪”和“乞討”應該是二者兼備還是只具其一。

    其次，從技術上考慮，受助人員的範圍本可以通過規定一些條件來明確，但整個辦法對受助人員請求救助的條件也未作任何規定。這就使得受助人員的範圍較為模糊，辦法第6條關於“救助站對屬於救助對象的求助人員，應當及時提供救助，不得拒絕；對不屬於救助對象的求助人員，應當説明不予救助的理由”的規定，就缺乏可操作性。

    政府各部門的許可權不明。新辦法第4條第2款規定，“公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門應當在各自的職責範圍內做好相關工作”，可是，整個辦法除了第5條略有涉及以外，對這些部門的許可權未作任何規定。辦法第17條僅僅規定實施細則由國務院民政部門規定，而民政部顯然不可能以自己的規章去規定其他部門的許可權。

    缺少必要的、正當的區別對待和法律的系統性考慮。目前，流浪乞討人員中有不少未成年人，新辦法第5條只是把其與殘疾人、老年人和行動不便的人放在一起，要求執法機關引導、護送其到救助站。但是，未成年人畢竟是一個特殊的階層，對他們的保護甚至是強制性的保護，是政府義不容辭的責任。我國《未成年人保護法》第29條規定，“對流浪乞討或者離家出走的未成年人，民政部門或者其他有關部門應當負責交送其父母或者其他監護人；暫時無法查明其父母或者其他監護人的，由民政部門設立的兒童福利機構收容撫養。”新辦法對此的規定與未成年人保護法的銜接不夠。

    沈教授在最後還建議，應該成立一個特別的制度改革調查委員會，無論是全國人大組織的，還是國務院組織的，亦或民政部、公安部等部門聯合組織的，吸收專家、學者加入，對社會救助問題進行細緻的、充分的調查研究，用半年到一年的時間提出週密的制度改革方案，是一個理性的立法策略。一方面，這個委員會是臨時機構，任務一經完成即可解散，不會造成政府組織的膨脹；另一方面，相比較現行的調查研究課題組模式，其在收集、調取資訊方面有較大的權威性，可以作出獨立、客觀的調查報告和改革方案。（劉海梅）

    人民網 2003年6月24日