隨著全球化時代的來臨，人類政治過程的重心正在從“管理”走向“治理”，從“善政ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”走向“善治ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”，從民族國家的政府管理走向全球治理ｇｌｏｂａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ。“善治”的本質在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關係，是兩者的最佳狀態。

    ＳＡＲＳ危機中暴露的公共管理與政策問題

    １．資訊社會的“資訊不對稱”

    隨著網路技術的發展和電腦、電視、電話的普及，人類已經入了資訊社會，資訊是社會經濟中的重要資源，了解和獲得某些必要的資訊不僅成為人們的一種生活方式和生活的重要內容，也成了公眾的基本權利。便捷的資訊傳播途徑和方式已經使地球越來越小，而要封鎖消息也變得越來越難。

    ２．條塊分割、地方主義嚴重

    ＳＡＲＳ疫情的傳播和民眾恐慌心理的加劇與我國當前條塊分割的管理體制和地方保護主義之間有著密切的關係。在４月初北京市的疫情已相當嚴峻的情況下，衛生部和北京市政府居然不能掌握確切的數據，地方政府、中央政府主管部門、軍隊所屬醫院等條塊分割、資訊封鎖、難以協調與統一管理的問題之突出可見一斑。同時，為了保護地方經濟利益，許多省市都竭力回避承認當地放生了疫情，直到中央政府強制改正為止。

    在中央政府的防範與管理措施出臺後，許多地方政府的地方保護主義措施，幾乎達到了無以復加的地步。切斷從北京通往某些省市的高速公路、村村、鄉鄉、市市之間設置各種有形的和無形的路障，對來往人員進行盤查和隔離等等；有些經濟中心城市的作法與許多農村和老少邊窮地區競毫無二致，不僅實行城區間的隔離制度，甚至還推出了檢舉外地人的獎勵措施。在我們抗議國際社會對中國公民的入境進行限制和隔離的同時，北京人和廣東人等也幾乎成了國內許多城市和地區的隔離對象，而部分地區受官員刺激的老百姓的自發行為更為嚴重，其損害難以估計。ＳＡＲＳ帶來的社會負作用可能比ＳＡＲＳ本身帶來的傷害更大。

    ３．管理體制僵化、難以與國際接軌

    ＳＡＲＳ危機中特別是在其早期暴露出的中國政府管理體制僵化，難以與國際接軌的問題也非常突出。在“非典”危機初期，具體職能部門由於慣性思維的作用以及管理體制的缺陷，對於危機的嚴重性估計不足，準備也不充分，與ＷＨＯ的合作也不理想。世界衛生組織是按照流程來管理的現代組織體系，而中國的衛生管理體制是按照政策和上級指示運轉的組織體系。兩套班子難以對接，互相不理解。世界衛生組織通過他們的表態和指引，力圖在兩個方面發揮作用，一是在資訊溝通方面；另一是在標準制訂和醫療程式的指引方面。而在中國，衛生管理體制是為上級解決問題的執行機構。所以資訊對他們不起作用，即使知道了，也無法採取及時有效的行動；而標準和指引，除了過去已經有的，在緊急事態面前，他們也無法根據相關資訊，迅速制訂指引、標準和程式。因此，在ＳＡＲＳ危機早期中國某些機構和地區與ＷＨＯ的合作發生了明顯的問題，這也造成了中國在國際社會上的孤立。因此，如何更好地開展國際合作，利用“國際語言”與世界溝通是政府機構必須加強的一項基本功。

    ４．公務員素質偏低、人員結構與知識結構不合理

    在疫情發生時中國的ＣＤＣ居然沒有自己的網路資訊系統、更沒有網路人才和專家，不得不在危機中臨時組建；各地也暴露出公共衛生管理人才匱乏的問題；在中央和各地政府三令五申的情況下，仍有很多公務員麻痹大意、擅離職守，導致疫情在局部地區傳播；更有甚者有的地方和部門的管理者競授意下屬切斷新組建的ＳＡＲＳ疑似病人隔離醫院的供電，導致被隔離者逃逸。高效的政府需要結構合理的高素質的人才，ＳＡＲＳ對我國公務員隊伍的建設也提出了警告。

    ５．缺乏危機應對機制與能力

    危機管理能力是考驗政府的一項重要指標，由於長期生活在和平狀態，許多政府部門和公務員大都缺乏危機意識和危機管理能力，更沒有建立危機應對機制。由於ＳＡＲＳ突然降臨且對其危害程度、傳播方式、防治措施等不甚明瞭，在這種突然的襲擊面前，政府許多部門和人員先是聽之任之，不聞不問，寧肯信其無，不肯信其有，明顯的缺乏責任感和危機感；後是驚慌失措，盲目採取了許多不理智、不科學的應對措施，如封鎖消息以及各地的封城、堵路之舉，不僅加劇了民眾的恐慌心理，而且還引發了各地的搶購潮和務工人員及部分學生的回鄉潮，增大了疫情的控制難度。雖然中央政府及時採取了恰當而堅決的措施，迅速擺脫和控制了危機，基本恢復了正常秩序，但政府缺乏危機管理能和機制的問題卻暴露無遺。

    ６．政府的職責錯位，過分以經濟增長為目標

    市場經濟條件下，政府的主要職責是公共管理，即提供公共服務和公共物品，保障社會公平。從經濟可持續發展的角度來看，經濟的發展絕不僅僅意味著ＧＤＰ的增長，忽略了教育、科研、公共衛生、就業和社會保障等等社會發展目標，經濟的增長是難以持續地。在過去的十多年裏，政府在轉型期，有些官員沒有真正搞明白政府職能的本意，市長們整天忙著國內國外的跑招商，忙著達到經濟增長的數量目標；而忽視了對公共物品的提供或者是過多地將公共物品和公共服務市場化，使政府責任缺位。在２０００年世界衛生組織發表的《世界衛生報告》中，中國在１９１個國家的衛生系統中排名１８８位，政府在改進人民的衛生條件中未能發揮良好的作用、衛生支出嚴重偏低以及衛生系統不平衡。ＳＡＲＳ危機，暴露出政府在公共問題上的真空地帶。在環境治理方面，也同樣存在潛在危機。因此，轉變政府的職責，增加公共服務和公共物品的投入，已成為燃眉之急。

    從危及到契機：公共管理與公共政策建設

    １．加快資訊化進程，提高政府行政與社會事務的透明度

    資訊化社會需要建立全國乃至全球統一的政府資訊化管理網路體系。而從ＳＡＲＳ危機中可以發現，由於投入不足、重視不夠、以及部門和地區間的數據封鎖，導致我國總體的資訊化程度和水準還相當低。建立統一的政府資訊管理體系涉及到政府各職能部門間的互聯互通問題，而政府各部門間的數據不能共用則是重要的障礙。目前，醫療、工商、統計、公安等部門各自擁有一套數據，其中相當大的部分是重合的基礎數據，而這些數據在各部門間還遠沒有實現有效共用，不僅造成了資源的巨大浪費，而且也妨礙了政府的統一管理與協調。因此，加強政府各部門間的有效合作，建立統一的政府資訊化管理體系，對提高政府效率，應對各種社會風險和危機具有重要作用，必須加緊建設。

    在ＳＡＲＳ産生、蔓延與控制過程的早期，由於新聞限制和政府部分官員對問題持否認態度，使這種資訊不透明的現象造成了嚴重的後果。新聞管制使政府的公信力受到了嚴重傷害。４月中旬中央政府責令各地公開ＳＡＲＳ資訊後，情況才發生了根本性的變化，可見，取消新聞管制，實現資訊公開既是取信於民的最好方法，也是消除危機時的恐慌情緒和從眾效應，防範和化解危機、穩定大局的重要途徑之一。

    ２．提高各級政府官員和民眾的公民意識和民族憂患意識，樹立全局觀念

    ＳＡＲＳ危機也給中華民族帶來了一場社會危機，在這場危機中許多官員和民眾只顧本地區的利益、只顧個人利益的現象比比皆是：形形色色的地方保護主義氾濫、民工的盲目回流、大學生的肆意逃校、居民的人人自危以及各種荒誕謠言的迅速傳播，以及生活方式落後，缺乏公共環境意識和公德意識等等，都使我們更清楚地看到了社會長期存在的種種弊病。危機時刻也正是重塑社會凝聚力的時刻，因此，只要我們能正視危機，深刻反思，並不斷加強公民意識教育、社會公德教育和民族憂患意識教育，不斷提高居民素質和社會責任感，危機就會變為除弊革新的契機。

    ３．建立國家危機管理委員會和相應管理機制

    經濟的全球化使各國社會經濟發展中的不確定性都顯著增加，重大的危機事件隨時都會發生，如戰爭危機、金融危機、能源危機、自然災害如洪水、地震造成的危機，等等。在ＳＡＲＳ危機爆發後，中央政府迅速果斷地採取了一系列措施，將ＳＡＲＳ列為法定傳染病，制定並頒布了《突發公共衛生事件應急條例》，反映出政府在處理社會危機方面的巨大進步。

    然而，勿庸諱言，我們還亟需建立全社會的危機管理機制和機構，以便綜合考慮整個社會的反危機體系。美國、日本等國家已經發展出一套相當完善的危機管理體系，值得我們借鑒。這套體系構築在整體治理能力的基礎上，通過法制化的手段，將完備的危機應對計劃、高效的核心協調機構、全面的危機應對網路和成熟的社會應對能力包容在體系中。因此，建議國家建立危機管理委員會，綜合處理社會經濟等各方面發生的危機。危機管理體系應包括組織決策和指揮系統、資訊傳輸和處理系統、物資準備和調度系統、人員培訓和技術儲備系統等。並建立相應的危機管理運作機制，一是建立相關資訊的收集與處理系統，做好危機事件的預警和監測工作；二是要做好危機來臨前的防範與化解工作；三是要做好危機發生後的應對和處理工作，消除危機發生後的恐慌情緒和從眾效應，防止危機的擴大和擴散。這樣危機發生後就能夠做到臨危不亂，應對自如，並能將損失減少到最小限度。

    ４．把ＳＡＲＳ危機時的工作方式、態度和作風日常化

    ＳＡＲＳ危機時期的“政府效率”，比ＳＡＲＳ本身更令人關注。ＳＡＲＳ的來臨，可怕的並不全是疫情，而是延誤時間與效率低下所導致的公眾信心危機。ＳＡＲＳ疫情爆發後，特別是在中央採取了果斷的措施後，各級政府和部門的工作方式、態度和作風發生了巨大變化，令行禁止、政令暢通、政府的工作效率顯著提高，各級政府和部門迅速制定和出臺了一系列極具針對性的政策與舉措。因此，認真總結和探討ＳＡＲＳ危機時的政府工作方式和方法，並將其常規化和日常化，對建立高效廉潔的政府具有重要意義。

    ５．把ＳＡＲＳ危機中所採取的臨時性對策轉變成公共政策

    在ＳＡＲＳ狙擊戰中，各級政府出臺了一系列具有針對性的政策與舉措，這些地方性經驗如果不能迅速地惠及全國，缺乏足夠抗擊ＳＡＲＳ公共政策和法規的地區將成為“木桶上最短的那塊木板”。因此，如何把這些抗擊ＳＡＲＳ的地方性立法資源迅速地轉化為全國統一的政策法規，並將其適用於未來防範其他公共衛生危機和其他社會危機，已成為當務之急。這些措施和政策主要應包括：（１）豁免所有ＳＡＲＳ患者的醫療費用，政府支付一切費用。（２）保障疫情高發地區臨時停産、壓産企業外來民工的基本生活和工資補貼；補償從事服務業的勞動者尤其是其中的社會弱勢群體所遭受的收入損失。（３）政府對於處於醫學觀察狀態和被隔離狀態的人員的一切經濟和財産損失，應予以充分而及時的補償。（４）各級各類企業和組織對患有ＳＡＲＳ的人不得有歧視行為，不得在懷疑患有ＳＡＲＳ隔離其間或患有ＳＡＲＳ治療期間開除該僱員。（５）對由於疫情而造成嚴重損失的行業、部門和地區給予適當的減免稅收和財政補貼，對控制疫情有利的産業應給予各類優惠政策和資金支援。（６）利用政府財政恢復和完善農村公共衛生系統，為所有公民提供大致平等的公共醫療服務，否則任何先進的城市疫病防線也會頃刻崩潰。

    ６．從管理到治理，徹底轉變政府工作目標和工作方式

    ２０ 世紀９０年代以來，國際社會越來越關注政府“治理ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”問題。傳統的“政府管理ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”追求的是統治利益的最大化，而“治理”的目的則在於最大限度地增進公共利益。正如中共編譯局副局長俞可平教授所説，“管理”由政府行為組成，其權威是政府，施威方式通過自上而下的發號施令，施威領域以國界之內為限；“治理”則是指由公民社會組織承擔的公共管理，以及民間組織與政府部門合作進行的公共管理活動，其權威不一定是政府機關，而主要通過合作、協商、夥伴關係、確立共同目標等方式來實施對公共事務的管理，是一個上下互動的管理過程。“治理”的範圍可以是在特定國家內，也可以是超越國家領土界限的國際領域。

    隨著全球化時代的來臨，人類政治過程的重心正在從“管理”走向“治理”，從“善政ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”走向“善治ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”，從民族國家的政府管理走向全球治理ｇｌｏｂａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ。“善治”的本質在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關係，是兩者的最佳狀態。因此，從管理向治理轉變，是這次ＳＡＲＳ風暴中管理機構最應汲取的教訓，未來的各級政府在解決各類社會問題時都應注意加強與非政府組織、企業、民眾及國際社會和國際組織的合作。

    同時各級政府也必須轉變片面以經濟增長為目標的工作思路，大力發展公共物品和公共服務。當前的ＳＡＲＳ危機不能不説是對我們的政治、經濟改革不均衡發展的一次報復。為此政府的工作目標必須將經濟發展與社會發展同步協調，互相促進。經濟發展是社會進步的基礎，而公共衛生、教育、就業、社會保障等社會事業的發展，則是經濟發展的目的，更是各級政府不可推卸的責任。因此，各級政府應重新檢討和徹底改革現行公共管理制度特別是醫療保健制度和其他相關公共政策，建立起包括城鄉在內的全國醫療保健網路和醫療保險制度，進而實現其他各項社會發展目標，增強和提高全民素質，改善全民生活品質。（作者單位：南開大學經濟學院）

    中國經濟時報2003年6月10日