財政收支平衡的壓力加大
2001年以來,我國財政收入的增長明顯放慢,而財政支出則保持了較快的增長。2002年前9個月全國財政收入累計增長10.9%,增幅比去年同期降低了13.3個百分點。財政收入增幅急劇下滑的原因,除了企業效益不佳、利潤減少和股市低迷等經濟性原因外,主要是由關稅、證券交易印花稅和金融保險營業稅稅率下調、國有股減持停止、出口退稅同比增加較多等政策性因素所致。不過,從月度經濟數據看,受經濟增長、企業效益好轉和增收節支措施的不斷落實等因素的影響,4月份以後則呈上升態勢。
在收入增長放慢的同時,財政支出繼續保持較高的增長速度,同比增長17.6%。主要是政府加大了對科技、教育、農業、城鎮低收入居民的財政支出。如社會救濟和社會保障支出增長了47.8%,其中對城市低保的支出增長206%。截至2002年9月末,收支相抵赤字為327.66億元(去年同期盈餘392.68億元),財政收支平衡的壓力較大。其實,財政增收的基礎是經濟,由此來看,財政收入的增長並不慢,快於經濟增長3個百分點。
隨著稅收增長的趨緩,引起了高層的關注,最近一個時期,圍繞著私營企業主的納稅問題産生了很多議論,一些地方甚至搞起了稅收大檢查的運動,並確定了稅收稽查的重點對象,一時間搞得人心惶惶,其負面作用已經顯現。其實,在我國,逃稅現象相當普遍,然而,任何偷逃國家稅收的行為都是違法的,不論是出於何種原因和考慮,也不論他是政府官員和國企老總,還是民企老闆和私人業主,因而追繳偷逃稅款是正當的和合法的,應當時時處處進行,而不是搞什麼運動。
逃稅折射政府提供服務的不足
事情弄到現在這個地步,很值得人們反思,為什麼逃稅現象如此嚴重,現行稅制和稅法有什麼缺陷,如何完善?如何培養公民的納稅意識,養成納稅習慣?比如,現行由單位代扣代交稅金的辦法雖然減輕了稅收部門的負擔,也保證了一定的稅收收入,但卻從根本上違背了公民的納稅義務,無法培養甚至淡化了人們的納稅意識,是現行逃稅現象的根源之一。難道稅收部門就不想改革一下嗎?官員的收入申報和監督制度叫了多年,公車制度改革也半途而廢,為什麼不能由此入手進行稅制改革呢?
稅收是政府提供服務的報酬,其與納稅人的關係是一種平等交易的關係,逃稅行為的背後是政府提供的服務不足,比如,對私人産權的保護問題為什麼不能像對公有産權的保護一樣對待,寫入憲法?除了稅收以外,政府還有很多明的和暗的收入,與政府提供的服務相比,我們的政府也可能是世界上最貴的政府之一,難道不值得思考一下嗎?還有,現行稅收制度規定,國有企業和三資企業的工資可以全部進入成本,而民營企業的工資進入成本的北京地區為1000元,超過部分企業要交企業所得稅,個人要交個人所得稅,這種雙重徵稅的做法是不是一種政策歧視,要不要立即改正?出了問題要解決,是就事論事,還是舉一反三,吃一塹,長一智,變得聰明一些呢?要知道,錯誤政策的負作用是很大的,常常會産生一種逼良為娼的效應。
順而論之,隨著查稅運動的開展而來的,是仇富心理的增長。於是提出了一個問題,我們應當確立一種什麼樣的財富觀。一是財富多好,還是少好?只要是勞動所得、正當所得和合法所得,當然是多多益善,應當提倡和鼓勵。反之,不論多少,都是惡而非善。二是民營企業家從商創業、發家致富是功還是過?當然是功,功在解決了一部分人的就業和吃飯問題,同時也為社會創造了財富。三是富人富和窮人窮之間有沒有直接關係?沒有。窮人窮是不是由於富人富?也不是。殺富濟貧能不能使窮人變富?肯定不能,只能使社會變窮。中國有著不患寡而患不均和殺富濟貧的傳統,這也許是近代以來中國落後的原因之一。四是目前中國貧富差距過大的要害在什麼地方?要害不在一部分民營企業偷逃國家稅收,而在於官員以權謀私、官商勾結以致官僚資本的形成。這才是最危險的事情。五是民營企業家的社會責任是什麼?首先是經營好自己的企業,依法經營,依法納稅。此外,行有餘力,也要考慮回報社會。
財政支出應該向弱勢群體傾斜
在今年的政府工作報告中,提出了弱勢群體的問題,政府也採取了相應的對策,加大了轉移支付的力度,前述增加社保支出和城市低保支出就是證明。然而,政府財政政策的調整空間還很大,不僅收入政策需要調整和能夠調整,如,變中央一家發債為中央和地方兩級發債,給地方以自求財政平衡的權利,變發長期國債用於政府投資為發短期債券用於支付稅制轉型的成本,變單一發國債為同時增發企業債,發展債券市場;而且支出政策也需要和可以做出重大調整。
如果説到弱勢群體,那麼,最弱的還是農民,特別是窮困地區的農民。就以基礎教育和基本醫療而論,二者提供的是人們平等參與的基本條件,因而是一種公共産品,而且是全國性的公共産品,是政府公共政策的重要內容和基本任務,中央財政應當為其融資。這就是義務教育和公共衛生保健的由來。然而,目前中央財政將其融資的責任推給地方基層縣鄉兩級政府。由於縣鄉兩級財政60%以上是赤字,而教育和衛生支出又佔兩級財政支出的60%以上,貧困地區甚至佔到70%以上,因而其實際負擔仍然落在老百姓的頭上。
不僅如此,目前的農村稅費負擔具有明顯的累退性質,高收入地區和高收入人群負擔低,有的還有下降之勢,而低收入地區和低收入人群負擔高,且有提高之勢。據對10個省120個村莊6000多農戶1986-1999年的調查數據分析,1990年代後期,浙江、廣東約為8%-9%,山西、河南、安徽和甘肅約為11%-13%,而四川、湖南和吉林則高達15%-17%;1986年,每人平均收入最低的農戶稅費負擔為10.5%,收入最高的農戶為9%,而到了1999年,相應的數字分別變為25.5%和4.4%,如果加上教育費支出,則最低收入農戶的負擔率則從13.7%提高到55.1%。
這就使得貧困地區的發展陷於困境和無望,難怪一些貧困地區的官員明確表示,只要中央把教育衛生支出承擔起來,不給扶貧的轉移支付也可以。其實,解決這一問題並不困難。據估算,全部基礎教育支出每年約需600億元左右,如果以全國平均收入為基準,按收入多少加以分類,對發達地區適當相應扣減,也許有400億元就夠了。如果將額外用於高等教育的經費(即中央和地方財政用於211工程和2+7的撥款)轉用於基礎教育,也許差不了多少。這樣的政策調整卻是政府公共政策的根本轉變和巨大進步。
增長品質才是關鍵
目前,存在著一種把中國改革經驗模式化的傾向,有人認為中國經濟20年的繁榮,不僅老百姓得到實惠,而且成為世界經濟穩定的基礎,證明了中國模式的成功。很多人陶醉其中,缺乏進一步深化改革的勇氣和魄力。其實,經濟上的高增長並不等於社會上的成功和大發展,退一步講,即使經濟上的成功創造了中國模式,這一模式也尚未完善和定型,還有待發展。
不僅如此,經濟增長是否是衡量政府績效的唯一指標,有人認為是,其實不是。數字不是一切,翻兩番並不是目的,增長品質最為重要,前述的種種矛盾和不一致反映的正是增長品質上的問題。政府治理效率的好壞高低,不僅要看經濟增長,還要看增加就業,看城市化,更重要的是要看公共政策,看産權保護。這也許是我們最缺乏的東西。亂收費實際上是官員在進行搶劫,拆除私搭亂建實際上是政府在侵權。因此,目前最大的問題是政府行政干預的自由裁量權力過大,再加上政府部門和官員的自我授權,就成為不法之法。可見,中國的經濟問題也許不完全在經濟本身,而在經濟之外。比如實施憲政,取締不法之法,建立違憲審查程式等問題都需要提到日程上來。(作者為北京天則經濟研究所理事長)
21世紀經濟報道 2003-01-21