在以搞活國有大中型企業為重點的經濟體制改革過程中，如何在貫徹“政企分開”原則的同時，保障國有資産的保值增值，防止國有資産流失，維護全體勞動者和國家的合法權益，始終是一個困擾我國國有企業改革的重要難題。中共十六大報告明確提出：“中央政府和省市（地）兩級地方政府設立國有資産管理機構。繼續探索有效的國有資産經營體制和方式。各級政府要嚴格執行國有資産管理法律法規，堅持政企分開，實行所有權和經營權分離，使企業自主經營、自負盈虧，實現國有資産保值增值”。現實告訴我們，組建既能符合經濟體制改革方向，又能代表國家維護國有資産權益的國有資産市場經營機構即國有資産經營公司已成為彌補我國國有資産經營主體缺位，完善國有資産管理體制的迫切需要和客觀必然。

    一、國有資産經營公司的性質

    雖然人們認為應成立國有資産經營公司或類似的機構來經營和管理國有資産，但人們對國有資産經營公司性質的認識並不一致。筆者認為，國有資産經營公司雖然是代表國家經營國有資産的特殊機構，但根據政企分開的原則，把經營公司塑造成只具有經濟功能，並按市場經濟原則進行組建、經營和管理的企業更為合適。首先，從法律關係上看，經營公司無論採取怎樣的經營形式，都應以企業的身份從事活動，必須納入《公司法》的調整範圍，使其按照《公司法》的規定進行組建而不宜另外制定一套特別法律。其次，從我國改革的實踐和改革的需要看，把經營公司塑造成純粹的經營性實體，使其能象其他普通的公司企業一樣進行正常的經營和競爭，可以有效防止其變成“翻牌公司”，同時也是提高國有資産經營效率的重要保證。第三，經營公司雖然具有一定的特殊性，但這種特殊性主要體現在其經營對像是一種特殊商品──國有資産産權，而不在於其組織和經營本身。若從組織和經營上講，經營公司與普通的公司企業沒有什麼本質區別。把經營公司定性為符合《公司法》基本要求的公司企業，應是一種比較合理而現實的選擇。那種試圖賦予經營公司特殊組建程式和管理方式的觀點，未必有利於經營公司的合理運營與發展。

    如何避免新組建的國有資産經營公司變成“翻牌公司”，是人們對建立經營公司的最大擔心，同時也是國有企業改革中人們普遍關注的一個焦點。根據以往經驗，雖然制定方案的人抱著良好的願望，但在具體執行中，因沒有切實可行的保障措施，或受到來自不同方面的壓力，往往使新成立的公司又變成新的行政性或壟斷性管理機構，從而成為新的改革對象和改革的障礙。

    為了避免國有資産經營公司可能蛻變為“翻牌公司”，必須建立一套比較完整的內部和外部約束監督機制。

    １、在屬性上將經營公司確定為徹底的也就是徹頭徹尾的企業法人，同時明確資産經營公司只有通過經營國有資産獲得的收益來維持其生存和發展。作為企業，既有擴大控股範圍和膨脹其資産從而發展為跨國公司的可能，也有陷入資不抵債、破産倒閉的危機境地的可能。也即是説，其生存和發展的基礎是所持股的企業，只有企業盈利和發展，資産經營公司才能生存和發展。

    ２、設立足夠數量的公司，創造必要的競爭環境。如電力行業應設立三至五家，冶金行業應設立五至十家。設立經營公司的重要目的是保證國有資産的保值增值和促進國有資産的流動與重組。既然資産經營公司的利益在於所經營的國有資産的産權，在於所控股企業的品質，那麼如何通過經營和市場競爭獲得更優良的資産和企業，就成為經營公司獲得利益增強實力的重要手段。設立相當數量的資産經營公司，使其展開適度的競爭，以期産生經營上的動力和壓力，迫使其改善經營管理，提高所控股企業的經營效率和資産品質，從而增加自身收益。

    ３、建立完善的監督體系。除了資産經營公司自身成立董事會和監事會進行內部監督之外，還必須加強外部監控。具體講就是，由財政部負責管理資産經營公司的財務、審批經營公司的財務預決算，以及對經營公司進行業績考核。由國有資産管理委員會行使國有資産的行政管理職能，對國有資産的評估和交易進行管理，負責審批國有資産的流入流出。由國家審計、監察機關負責對其執行國家有關法律、法規、政策和制度的情況進行日常監督。此外，工商、稅務、金融等部門也應對其加強監督。通過上述全方位的監督管理，就有可能保證其正常經營和良性發展。

    二、國有資産經營公司的經營目標

    國有資産經營公司雖是以國有資産産權為主要經營對象的特殊經濟實體，但經營目標與一般的經濟實體沒有本質上的區別，其直接目標就是追求利潤或資産增值，實現自身利益最大化。通過追求自身利益最大化來間接實現國有資産在價值上的保值增值，除此之外，不應賦予其他目標。也即是説，對一家國有資産經營公司來講（政策性國有資産經營公司除外），自身經營收益最大化是其作為經營實體所應追求的唯一目標。國家對國有資産保值增值目標的追求，正是通過經營公司對其自身利益的內在追求而自發地實現。

    為了實現上述經營目標，經營公司在經營過程中應嚴格遵循獨立核算、自主經營、自負盈虧的原則。其具體經營決策除了應符合國家頒布的法律、法規和政策，並接受有關監督部門依法監督檢查外，不受任何部門的行政干預。

    三、國有資産經營公司與有關單位的關係

    國有資産經營公司的成立打破了現存的機構格局和利益格局，各方面的關係也將發生巨大變化。

    （一）國有資産經營公司與國有資産管理委員會的關係

    國有資産管理委員會是國有資産的管理者，國有資産經營公司是國有資産的經營者，二者存在著密切的關係。筆者認為，國有資産管理委員會是專職行使國有資産管理的行政機關，承擔著管理全社會國有資産的職責，不僅管理經營性國有資産，而且管理非經營性國有資産。通過管理和監督，防止國有資産流失。國有資産管理委員會應通過派出董事和監事實施對國有資産經營公司的領導和監督，當然也可間接派出公司的主要管理者。

    在我們看來，既然國有資産的最終所有者是全體勞動人民，國有資産管理委員會代表全體人民行使國有資産的所有權，因此，國有資産管理委員會就是國有資産的所有者代表。主要職責是制定國有資産管理法規、負責國有資産經營公司的組建、負責國有資産産權交易的管理和國有資産評估的管理以及對資産經營公司經營進行監督等。

    （二）國有資産經營公司與財政部的關係

    如前所述，國有資産經營公司是國家獨資企業，其資本是通過財政部從國有企業那裏劃轉的。通過劃轉，原來的國有企業成為國有資産經營公司所屬的企業，而國有資産經營公司便順理成章地成為國有企業。財政部應對國有資産經營公司的財務進行全面管理和監督。不僅如此，財政部還是經營公司的最大債權人，更有理由承擔對國有資産經營公司的財務進行全面管理和監督之職責。

    國家複式預算制度已實行很長時間，由於缺乏具體內容，至今仍是有名無實。我們設想將國有資産經營公司的財務納入複式預算軌道，即財政部將國有資産經營公司的稅後收益全部在複式預算的經營公司資産收入欄中列收，將其投資在複式預算的經營公司投資欄中列支。通過預算列收列支，既對經營公司的經營活動進行全面反映，同時也使我國的複式預算有了真正現實的基礎，從而有利於充分發揮複式預算在我國經濟運作調節中的積極作用和功能，並有利於國家預算的統一。這一點，無論是從財政體制改革和整個經濟管理的需要看，還是從我國的管理實踐看，都是比較現實而可行的。

    （三）國有資産經營公司與大型企業集團的關係

    我國企業集團從橫向聯合開始，已得到了長足的發展，全國已有幾百家大型企業集團，成為我國經濟建設的重要力量。雖然企業集團類型各異，但多數是以産品為龍頭，組織全國同類企業進行生産協作的企業聯合體，因此，應逐步發展為混合控股公司。全國性綜合型企業集團應發展為純粹控股公司。除了全國性企業集團之外，國有資産經營公司與大型企業集團的關係是母子公司的關係。即經營公司是一級公司，企業集團公司是二級公司，依次是三級公司和四級公司。這樣設計，一是可有效解決企業集團的“內部人控制”問題；二是有利於促進企業集團的快速發展。通過注入資金、股份制改造、産權重組等方式，增強企業集團母公司的實力；三是有利於發揮企業集團的産品優勢、技術優勢和管理優勢，進一步擴大生産規模和經營規模，增強國際競爭力。有人將大型企業集團定性為“國家授權投資的機構”，實踐中很難行得通。（１）企業集團以生産經營為主，改為以投資為主，搞不好顧此失彼，有可能失去原來的優勢。（２）受地域限制，資金融通難以通暢，自身資金提襟見肘，哪有更多的資金用於投資。（３）企業集團公司發展為投資公司，勢必和核心企業發生分離，將使交易成本增加。（４）企業集團公司如成為國家授權投資的機構，必須成為國有獨資公司，便使自身資産凝固化，堵死了向社會籌資的渠道。少數大型企業集團的母公司也可轉制為純粹的控股公司，經財政部核定資本後，成為國有獨資的國有資産經營公司。

    大型企業集團公司成為國有資産經營公司的子公司之後，經營公司應將其改制為股份有限公司或有限責任公司，使其迅速成為實力雄厚、規模巨大、以資産為紐帶、生産經營一體化的跨國財團。（作者單位：國家計委國土開發與地區經濟研究所）

    中國經濟時報 2003年4月1日