與此同時，經濟運作中還存在著以下主要困難和問題。

    （一）物價水準持續下降的局面尚未改變。居民消費價格從２００１年的第四季度開始基本上是負增長，２００２年比上年下降０． ８％，繼上年之後居民消費價格計劃調控目標又一年沒能實現。作為經濟景氣先行指標的生産資料價格指數也持續下降，２００２年前１１個月平均下降３． ２％。出現經濟高增長與物價低迷的嚴重反差，主要是總需求低於總供給的結果。物價長期下降，説明通貨緊縮的壓力仍然存在，不僅影響了生産企業和投資者的預期和信心，也制約了當期消費的正常增長，對當前的經濟增長有一定的抑製作用。

    （二）消費需求不旺而且結構性問題突出。２００２年社會消費品零售總額不會超過９％，增長１０％的計劃調控目標不可能實現，與投資和外貿出口的高增長形成較大反差。近幾年在最終消費需求中居民消費、在居民消費中農村居民消費的比重一直呈下降態勢。農村居民消費比重下降的問題更為突出，主要原因是農民收入增長遲緩的局面尚未根本改觀。１９９７年以來，農民收入增長幅度連年下滑，２０００年增幅不足２％，近兩年分別增長４． ２％、４． ８％，增幅有所提高，但同期城鎮居民收入增幅一直保持在７％以上，２００２年預計達到１３． ５％。

    （三）計劃安排的出口退稅指標嚴重不足。

    （四）就業矛盾突出。“十五”期間，每年城市新增勞動力將升至峰值，加上現存的下崗失業人員，每年需要安排２２００—２３００萬人就業，若經濟增長保持在７％左右而且經濟結構狀況沒有大的變化，則每年新增就業崗位只有７００—８００萬個，年度供大於求的缺口高達１４００—１５００萬個。此外還有農村富餘勞動力１． ５億人。在嚴峻的就業形勢下，城鎮登記失業率逐年上升，再就業率逐年下降。由於企業下崗職工人數較多、部分企業在分離分流工作中利益關係處理不當，越級陳情、集體陳情和靜坐等群體性事件時有發生，社會不穩定因素有所增加。

    （五）保障城市貧困家庭最起碼生活水準的工作尚待加強。一是部分市、縣兩級預算安排的資金難以到位。目前，最低生活保障資金的籌集，基本上是中央財政和地方財政各出一半，但地方財政雖然在年初按上面“配套”要求作出預算，但具體兌現時往往有困難。二是最低生活保障資金分擔比例不切實際。一些地區要求各地都按一定比例搞配套，實行“一刀切”。三是最低生活保障資金的到位存在“時間差”。尤其是中央的資金到位時間太晚，省、市、縣也存在同樣問題。２００２年中央財政和地方各級財政共安排資金１０５億元，前１０個月實際支出８９億元，據測算，全年大約需要１１３億元，缺口８億元，如果考慮一些地區預算安排資金難以到位，實際缺口有可能達到２０億元。如不彌補這個缺口，有些地區可能採取“以收定支”的辦法，城市貧困家庭最起碼的生活水準難以得到保障。

    （六）宏觀經濟調控的科學性和力度不夠。商品房結構失衡，市場上高檔住宅和寫字樓過剩，面向中低收入階層的經濟適用房則供不應求。據了解，大部分國有土地仍然是通過協議出讓形式轉讓的，一些地方未批先佔、少批多佔、越權批地、擅自改變土地用途的違規用地現象大量存在。２００２年缺電現象有所發展，這主要是對電力工業發展缺少適度超前的長遠發展眼光，對一度出現的供電緩和形勢過於樂觀，計劃安排“九五”後期電力建設項目減少所致。

    此外，金融支援經濟發展、安全生産、市場經濟秩序等方面仍然存在不容忽視的問題。

    ２００３年經濟工作安排體現了中央確定的方針，是可行的，總的來看有關政策措施也是恰當的。為了鞏固併發展好的經濟形勢，對一些問題和措施應進一步加以關注和完善。

    （一）進一步增強憂患意識和緊迫感。當前，需求增長的後勁仍顯不足，通貨緊縮壓力不減，經濟發展還是主要依靠政策的拉動作用。在這種情況下，要保持政策的連續性和穩定性，堅持擴大內需的方針，繼續實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策。應當看到，近幾年中央財政赤字和債務規模逐年擴大，儘管每年財政赤字都控制在國際警戒線之內，但是，如果將隱形債務考慮進去，再把目前與償債能力密切相關的財政收入的“兩個比重”仍然偏低考慮進去，對於逐年增大的財政風險給經濟健康發展帶來的不利影響，決不能掉以輕心。解決問題的關鍵是繼續促進經濟發展主要依靠內生自主增長的動力。為了使這種動力儘快增強起來，應當充分發揮貨幣政策的作用。由於金融體制改革滯後，尚存的不良債權過多，銀行應有的調節作用遠未發揮出來。通過向銀行發行國債，實質上是政府幫助銀行承擔了貸款風險。這種不正常的狀況是不能長期持續下去的。同時，要進一步擴大民間投資，儘管２００２年民間投資的增幅不低，但還是要繼續拓寬民間資本進入市場的領域，清理不利於民間投資增長的規定，更多地利用民間資本加強投資建設，為逐步減少長期建設國債的發行創造條件。２００２年投資、外貿進出口等指標的增長幅度較高，對全年國內生産總值的增長做出了貢獻，由於基數提高以及尚未看出有更多的有利因素和切實措施，這些指標在２００３年的增長幅度很難超過上年，由此對國內生産總值的增長會有影響。由於外經貿工作更多地受國際經濟形勢、特別是經濟全球化發展變化的影響和制約，因此存在相當大的可變因素和挑戰。決不能因為２００２年的外經貿工作取得了超出預期的成績而盲目樂觀，對於２００３的外經貿工作做出樂觀估計為時尚早。國際形勢是複雜多變的，特別是中東形勢十分緊張，國際市場原油價格已在大幅波動，許多國家對此十分憂慮。我國幾乎沒有國家的原油戰略儲備，對國外原油的依賴卻迅速增大，不儘快解決這個問題將危及國家安全。

    （二）在保持一定建設規模的同時大力提高投資效益。目前，擴大內需在相當程度上取決於國有投資，國有投資在相當程度上取決於國債支援的局面沒有根本改變。在實施國債投資的同時，對於長期使用這一手段的隱憂不可忽視。主要是：政府對經濟的直接干預將會逐步增強，與市場化改革目標相悖?國債投資逐步偏于低收益或無收益項目，低水準重復建設屢禁不止，國債投資效用遞減?政府工程品質難以保證，而且容易發生腐敗。隨著時間推移，這些問題還將日益發展。要加強投融資領域的法制建設，加快投融資體制改革，在融資、減少審批環節、加強監督管理和建立約束機制、建立項目備案制、投資主體、仲介機構、配套改革等方面作出具體規定，以便更好地開展工作和加強監管，這也是本屆政府尚待進一步完成的重要工作。去年財經委在審議年度計劃時就曾提出，目前國家預算內安排的投資資金只有３００多億元，隨著長期建設國債發行量的逐步減少，如何保證投資建設具有一定規模，政府如何進行管理和調控，這些都是急需解決的問題。對於２００３年的國債項目建設，要在保持一定建設規模的同時，重點搞好投資結構調整和項目管理，促進投資效益有明顯提高。應當大力加強技術改造，儘快改革將基本建設和技術改造人為地割裂開來的管理體制，在著力提高國債技改資金效益的前提下適當提高其所佔比例，努力發揮技術改造在提升我國經濟整體素質和競爭力方面的作用。

    （三）加大扶貧的資金投入力度。目前，我國農村年每人平均純收入在６２５元以下的貧困人口尚有近３０００萬人，這部分人的脫貧難度相當大。儘管今年預算支出安排的原則是基本做到零增長，但是對於近３０００萬貧困人口、５９２個扶貧開發工作重點縣這樣一個規模來説，預算安排的扶貧資金應當不低於財政收入增長的幅度，中央扶貧資金中的其他部分也應有一定增長。

    （四）採取多方面的綜合措施努力擴大消費需求。如果投資增長得不到最終消費需求的支援，內需難以進一步擴大，內需的擴大也難以持久。應適當降低投資率，提高消費率，緩解供大於求的矛盾。但是，讓老百姓從自己的口袋裏拿出更多的錢用於消費，決不是一般措施更不是一般號召所能奏效的，比實施國債投資的難度大得多。近幾年之所以把更大的力氣下在實施國債投資方面，擴大內需的緊迫是一個重要原因。為了提高消費率特別是居民消費，必須調整國民收入分配格局和收入分配結構，繼續增加居民收入，提高居民的購買力，特別是增加低收入群體的收入，改變低收入階層缺乏支付能力的狀況，緩解居民之間、行業之間、城鄉之間、地區之間的收入差距。尤其要切實減輕農民負擔，千方百計增加農民收入。這些也是緩解社會購買力小于社會供給、減輕通貨緊縮壓力的重要措施。同時，要繼續大力調整供給結構、破除行業壟斷、推進小城鎮建設、整頓市場經濟秩序。

    （五）依法大力發展中小企業。應當根據中小企業促進法的規定，儘快制定中小企業的具體標準、中小企業基金的設立和管理辦法、中小企業信用擔保的管理辦法，這是貫徹實施中小企業促進法的重要保證，是當前促進中小企業發展的重要工作。中小企業促進法的施行與２００３財政年度同步開始，在２００３年的財政預算中就應當體現出設立中小企業科目、安排扶持中小企業發展專項資金的要求。近幾年中央財政加大了對高科技型和外貿出口型中小企業支援的力度，今後應把這些資金納入中小企業發展基金，加強統一和規範管理，對這兩類中小企業的支援，只能加強不能削弱。

    （六）把安全生産作為政府管理經濟的重要內容。應調整安全生産監督管理體系，明確劃分各部門的具體職責，理順各部門之間的關係。把安全生産的監督檢查權和行政管理權分開，不能既當運動員又當裁判員，自己監督自己管理。在地方基層安全監管部門的機構設置和人員編制上不能搞“一刀切”，要因地制宜地配備機構、人員和編制。安全生産工作必須保證一定的投入，各級政府要把公共基礎設施的安全投入納入本地區經濟和社會發展計劃之中，投資建設項目都要安排相應的安全投入。

    （七）進一步加強金融促進經濟健康發展的作用。在堅持穩健貨幣政策的同時，增強貨幣政策的靈活性。為滿足實體經濟的資金需求，單純依靠貨幣政策的技術性放鬆是不夠的，應當加大金融體制改革的力度，加快改革的進程，既支援經濟發展又以積極方式防範金融風險。要研究、探討設立地方區域性金融機構的可行性，完善專門為中小企業和縣域經濟發展服務的縣級金融機構。應建立激勵與約束對稱的信貸考核機制，增加對農業、企業技術改造和各類非國有企業的貸款支援，積極發展消費信貸。鼓勵民間資本和外資參與企業特別是國有企業的重組改造。要高度重視資本市場長期低迷、人氣渙散、嚴重影響其發揮功能的問題，在深入研究的基礎上，提出切實可行的應對措施，積極穩妥地發展股票市場、企業債券市場，培育資本市場的機構投資人，促進資本市場的健康發展。在規範各類非銀行金融機構行為機制的基礎上完善保險公司機構改革，適當增加法人公司數量，降低保險市場的集中程度，推進保險産品開發，提高保險機構的競爭能力。

    （八）力爭外貿出口和引進外資有所增長、效益有所提高。解決出口退稅問題的根本措施是加大改革的力度，加快改革的進程，改變目前按計劃退稅的做法，按照出口增長的實際情況，及時足額退稅，並最終實現全部出口商品零稅率。立足當前還是要力爭足額安排出口退稅指標，加快出口退稅進度，減輕企業出口資金佔用壓力，力爭不出現新拖欠。對於已形成的相當可觀的出口退稅拖欠，要研究解決辦法。同時，要進一步完善出口貨物“免、抵、退”稅的做法，不斷擴大實施範圍。引進外資不能只是注重規模，更要注重收益和成本，要在促進産業結構的調整方面下工夫，實現規模和效益的統一。在亞洲金融危機期間，我國克服了巨大困難，做到了人民幣不貶值，目前應高度關注有可能日益增大的要求人民幣升值的壓力，努力保持人民幣匯率基本穩定。

    （九）積極穩妥地擴大流通業的對外開放。自１９９２年我國對外開放商業領域以來，經國務院批准設立的試點外資商業企業僅十幾家，另外有幾百家屬於地方越權審批，在一些地區造成過度競爭。根據中國加入世貿組織的承諾，我國入世５年後才全部廢除外資進入流通領域的數量和地區限制，即使在５年內，流通業的對外開放也有具體日程表。當前流通業的對外開放沒有必要也不具備條件超前于日程安排。應當抓緊利用５年過渡期，縮小與發達國家在流通組織化程度、資訊化水準以及資金、人才、管理、技術等方面存在的明顯差距，推進流通現代化，提高流通業的效率和競爭力。應當要求外資商業企業在設立之時，一定要符合城市發展規劃，對於越權審批外資商業企業的，一定要追究責任，堅決糾正。

    （十）把就業工作放在國民經濟和社會發展的重要位置。發展是硬道理這句話裏講的發展不僅僅是國內生産總值、固定資産投資、進出口等指標的增長，這些指標的增長只是發展的部分重要內容。近幾年，一些經濟政策的主觀願望雖然努力以經濟增長帶動就業增長，但事實上並不是以就業作為經濟運作與發展的優先目標，而是以就業增長作為經濟增長政策的配套措施。我國的基本國情決定了我國的經濟發展戰略只能採取就業優先的模式，繼續破除在經濟結構、所有制結構、區域結構、投資結構、教育結構等方面存在的不利於擴大就業的體制性障礙。在大力發展資本密集型和技術密集型行業、加快企業技術進步和技術改造的同時，要注意保留一定的勞動密集型行業。就業和再就業工作不僅是勞動和社會保障部門的事情，各部門特別是一些綜合部門都應該把這項工作納入重要議事日程，發揮各部門的綜合作用。在現實生活中，勞動力市場和人才市場的區別在逐步減少，沒有必要分設、分管，可以考慮把兩個市場合而為一，由一個部門統一管理。搞好就業和再就業工作要舍得花錢，據了解，歐盟國家每年用於此項工作的資金相當於國內生産總值的１％，值得我國參考。切實加強就業和再就業工程建設，儘快建立和逐步完善勞動力資訊網路。要著力解決高級技工嚴重不足問題，通過扶持一批仲介組織發展專業技能培訓。

    （十一）大力促進經濟領域的法制建設。為了進一步轉變政府職能、轉變工作方式、轉變工作作風，必須強化運用法律、法規來規範和引導市場經濟的運作。據了解，退耕還林工作中存在著違法違規問題，其中有些性質相當惡劣。前不久，國務院公佈了退耕還林條例，今後將依法規範退耕還林工作。急需用法律、法規來加以規範的工作還有很多，例如，南水北調工程時間跨度長、涉及地域廣、所需資金量大、利益分配複雜，有必要針對此項工程實施專項立法。國有資産、社會保障、反對壟斷、企業破産、加強社會信用、西部大開發等方面的立法也十分重要，有些法律的起草工作已進行多年，草案內容與黨的十六大文件中的有關精神相符，應當積極推進這些立法工作。我國現行的法規，有些與加入世貿組織雖然沒有直接關係，但已越來越不適應經濟發展要求，而且與正在建立的社會主義市場經濟法律體系也越來越不協調，如城鄉個體工商戶管理暫行條例、私營企業暫行條例，已暫行１０多年了，應抓緊清理。（全國人大財經委經濟室主任 李魯陽）

     中國經濟時報 2003年2月20日