目前中國銀行業所存在的巨大風險，是嚴重阻礙國內經濟未來發展的最大障礙。如果國內銀行業巨大的潛在風險處理不好，不僅可能導致巨大的金融危機，而且可能會把中國改革開放幾十來的成果者吞沒掉。因此，加快國內銀行業的改革，化解國有銀行的潛在風險應該是十分迫切了。這也是國內高層領導人特別強調化解國有銀行不良資産的緣由所在。

    事實上，為了化解四大國有銀行的不良貸款問題，從１９９４年，政府就對國有銀行的政策性業務和商業性業務進行了分離，以及採取銀行業、信託業和證券業分業經營和分業管理的原則，貨幣當局又對中國的金融機構體系進行了大規模的改組。同時，四大國有銀行也明確了按照商業銀行的規範進行改革的要求。如採用了新會計制度，集中了貸款決策，創造了新的監管主體等。特別是加入ＷＴＯ，中國的銀行進入了一個按照國際標準深化改革的新時期。一年多來，中資商業銀行普遍加大了改革力度。它們在撤消了２萬多個分支機構的同時，廣泛推行內部機構的“扁平化”改革，全面完善業務操作流程的標準化管理，改變了信貸分類標準，構建了符合現代銀行業務運作要求的資訊系統和決策機制，並開始對信用風險實施嚴格管理。可以説，儘管這些改革使得國有銀行的制度安排比１０年前更與國際慣例接軌，但是，由於四大國有銀行不良貸款産生的運作機制並沒有從根本上改變，使得國有銀行不良貸款的潛在風險也就揮之不去。

    那麼四大國有銀行不良貸款産生的根源何在？它又是如何運作的？有人指出，企業的産權結構和政府角色定位是解釋國有銀行不良貸款成因的第一變數，可解釋現有的銀行不良貸款的７０％；銀行自身的産權，公司治理結構和經營管理不善等則是第二變數，只解釋銀行不良資産剩下的３０％。早在１９９８年之前，我曾撰文指出，國有銀行巨大的不良資産就在於相關利益者（國有企業、地方政府、國有銀行本身）把其當成各自謀利的工具。但是，目前這種情況有了一定的改變。正如中國人民銀行研究局謝平指出的那樣，目前四大國有銀行的治理結構在形式上與發達市場體制下的商業銀行沒有明顯差別，但是由於銀行幹部行政化以及由此派生出來的“官本位制度”的存在，使得四大國有銀行的經營規模、權力結構、經營績效等方面與發達市場體制下的商業銀行差距十分明顯。因此，就目前的情況而言，這種制度是國有銀行確立有效公司治理結構的最大困難或障礙。

    四大國有銀行的幹部行政化機制是１９９７年確立的（即中央金融工委領導國有銀行高層人事的權力機制），由此形成了黨組織、監管當局、董事會、監事會的基本控制權框架。加上財政部、審計署、國家經委、紀委及監察部，而使國有商業銀行的相關利益主體集合變得空前複雜。

    在當時的約束條件下，這種機制對矯正國有銀行內部權力結構的扭曲、減少基層行長的道德風險，減少地方政府對國有銀行經營活動的干預，約束銀行的高層管理者濫用權力、尋租設租等方面都是起到一定的作用。但是卻導致了“黨政不分、政企不分、權力上收”中國特有的國有銀行治理結構，這就使得國有銀行作為企業，其經營目標是追求利潤最大化；作為準政府機關，國有銀行管理人員又追求“官本位”，追求行政級別。這樣，國有銀行出現了三不象狀況，它不是企業、不是行政機關、不是事業單位。但又是作為企業，追求利潤最大化；作為事業單位，追求人事級別化；作為政府，高級管理人員追求行政級別最高化。而這種“三不象”的特徵正是國有銀行“這種”機製造成的結果。

    因為，在這種幹部機制下，四大國有銀行不是法律意義上的公司，中國《公司法》所要求的法人治理基本框架它無法建立起來。在這處機制下，國有銀行不存在股東大會，其股東大會的職能是由若干政府職能部門來分割行使的（如業務上由中國人民銀行負責，在出資人上由財政部負責，在人事、政治思想和黨務工作上由中央金融工委負責，在涉及高級管理人員的經營違法犯罪上由金融紀委與監察部負責，作為國有企業又得接受國家審計署審計等）；其董事會成員的任命也由政府作出，董事長由各行的黨委書記兼任。這樣，政府作為國有銀行的所有者總是抽象的而沒有一個人格化的産權主體來行使完整意義上所有權。因為，國有銀行的行長，其權力源來自於中央金融工委，所以他們的行為僅是對所任命的中央金融工委負責，而不是對所經營的組織或所有者負責。同時，由於國有銀行不是有限責任公司，政府又對國有銀行負無限責任，使得國有銀行的經營者既缺乏所有者約束也缺乏風險約束。為了穩定地獲取權益，國有銀行的經營者總是樂於討好其權力源的機構與個人，最後，使得國有銀行的經營者與政府代表共謀分享所有者權益，而其成本則讓整個社會來承擔。

    在這種機制下，經營者市場與政治家市場一體化，從而導致了激勵約束機制嚴重扭曲。這種雙重的身份也讓國有銀行的行長面臨著雙重激勵。一方面，作為經營者，國有銀行的行長受制于貨幣化激勵，即國有銀行行長都會競爭性市場追逐個人貨幣的收入最大化。但是另一方面，國有銀行的行長又受制于行政級別激勵，即追逐個人政治效用的最大化。在這種雙重激勵的條件下，當國有銀行的行長的顯性收入大幅度上升時，也就會面臨著來非正式制度的壓力，如同級別的國有企業經營者及官員收入水準的影響。這也就使得國有銀行行長的顯性收入會有所限制，轉而追逐如住房、座車、辦公室等可以暴露于公眾視野內的非貨幣性消費或公款性消費。

    在這種體制下，國有銀行成了一個準政府機構。在這機構裏，對經理管理人員的選擇基本上採用行政化的幹部考核任用制度。高級管理人員的選擇注重候選人的非商業經歷和記錄，而不論其有無商業經驗，不考慮其經營才能與以往業績。這樣，既挫失了個人努力工作的積極性，也背離了最大程度為公司創造價值的目標。再加上，國有銀行內部沒有建立起分部門考核制度，對個人的考核也沒有量化，考核結果也與個人的職位晉陞和福利報酬關聯很弱。外部對國有銀行的考核項目多以定性上，量化的指標不多而且數據真實性有問題，甚至於有些財經制度管理早已不適用也不修訂。這樣既無法界定清楚銀行內部各職能部門的責任與權利，也助長了造假行為。可以説，在這樣的制度安排下，由基層上報的一些報表真實性是十分令人質疑的。

    從以上的討論可以看，國內四大國有銀行改革，不良資産的化解，如果不從銀行幹部行政化這個核心問題上來思考是不可能找到解決問題的答案，而且也是蒼白無力的。比如，今年以來，在新領導層上任後，國內銀行業改革會加速進行。如為了建立完善的銀行公司治理結構，國有銀行産權制度方面的改革會先行。因為，黨的十六大對國有企業的産權制度改革有了一些突破性的設想，即將建立新的國有資産經營與管理體制。根據設想，將要設立的新的國有資産經營管理機構不但行使出資人職責，而且還行使所有者職責，統一管理人、財、事。這就表明，以往國有銀行的職能由若干政府職能部門來分割行使現狀將會打破，國有銀行所有權缺位的情況也將改變。但是，權力的集中是否能夠解決所有權缺位問題，是否能夠擺脫計劃經濟的陰影是尚存疑問。如果這種機制繼續在國有商業銀行中大行其道，即便金融機構的産權結構多元化了，由於商業銀行的高級管理人員依然還是惟其上級行政機關的“馬首是瞻”，國有商業銀行的公司治理結構依然不會有較大改善。所以，迅速弱化國有商業銀行的行政色彩或這種機制，是改善銀行公司治理結構的關鍵環節之一。而國有銀行的公司治理結構不改變，銀行不良資産産生的機制就會依然如故。

    改變國有銀行的這種機制，主要應解決下面幾個問題。一是取消國有銀行的行政級別，使國有銀行真正成為一個市場經營實體，而不是一個準政府部門。二是取消國有銀行高級管理人員的行政級別和行政待遇，同時，改變這些高級管理人員的行政性任免、調動和職位變動機制，將這些權力歸還股東大會、董事會等機構，使高級管理人員真正成為對股東負責為董事會服務的管理人員。三是改變通過行政渠道傳遞資訊的機制，推進資訊的透明化和公開性，提高國有銀行的自我決策能力。

    隨著外國銀行的進入中國，國內銀行業之間的競爭會進一步激烈。如果國有銀行不能夠在這種激烈的競爭中改變現有的這種機制，不僅不能化解國有銀行面臨的困難與風險，而且四大國有銀行“邊緣化”也會隨之而了。何去何從？決策者應該有更好的抉擇。

    《中國經濟時報》 2003年2月19日