○無論是銀行業作為整體還是單個銀行，觀察和分析他們是否符合根本利益，應該看其是否有效地將儲蓄轉化為投資，為經濟中最具生産力的部門和企業提供高效率、低成本的金融服務和産品

    ○中國相當多的銀行面臨的問題不是趕超，而是重組和再造。中國銀行業尤其是國有銀行的問題不是外資銀行競爭造成的，而是由於人們熟悉的深層次弊端、加上國家金融政策以及監管失誤的原因。常識告訴我們，即使外資銀行進入某些領域帶來競爭加劇，只要監管當局繼續實行監管寬容，只要公眾信心依舊，國有大銀行就不會“轟然倒下”

    ○在當今資訊化和全球化的時代，真正屬於一個國家特殊的限制條件或經濟環境的東西已經不多了，並且還在減少。尤其在金融業，所有的産品和服務都可以標準化。而交易背後的激勵和成本及其對市場參與者的行為影響，至少在方向上是一致的

    ○無論是對於職業的銀行監管者，還是為了維護一個國家銀行監管體系的完整，審慎監管規章都是嚴肅的概念，也是銀行監管框架的核心內容，如果用來為某種非審慎的目的服務，其系統性和完整性則會遭到破壞

    在去年１１月中國加入世貿組織一週年回顧之際，我應《財經》之邀對一些涉及中國銀行業改革與監管的問題發表看法。我清楚地知道，要對問題作出誠實的評論，立場有可能受到曲解。這倒不完全因為個中涉及到多方既得利益，而且還因為凡是牽扯到涉外領域，都容易觸動敏感的神經。但是多年從事銀行監管的經歷告訴我，在對本國銀行過度保護和過度開放之間，監管者選擇過度保護的概率會大得多。原因是前者會被認為是出自善意和愛國，而後者則可能涉嫌政治錯誤。我在評論中借用數理統計的術語，把這兩種情況比作第一類錯誤與第二類錯誤，並認為只有眼光、理念和專業能力達到一定高度，才敢於和能夠少犯第一類錯誤。

    果然，一篇批評文章以十分搶眼的標題直奔立場問題（見《中國經濟時報》２００３年１月１５日“金融版”）。事實上，由於技術等原因，《財經》２００２年第２１期發表的我的評論，在題目和內容上都與原文有出入。一經發現，《財經》即在網站上刊發了原文，並在雜誌印刷版做出“更正聲明”（對拙作原文有興趣的讀者可查閱《財經》網站ｗｗｗ．ｃａｉｊｉｎｇ．ｃｏｍ．ｃｎ）。

    撇開技術差錯可能導致的誤解，以及未必代表作者本人意圖的文章標題，我以為陳彩虹先生文章（下稱“陳文”）提出的一些觀點確有討論必要。按我理解，爭論的焦點主要在於：如何看待對世貿組織的承諾和外資銀行的作用﹖ 如何認識國際規則和本國國情之間的關係？是否可以運用審慎原則限制外資銀行，以達到保護本國銀行的目的？如何處理外資銀行“超國民待遇”問題？以及是否會“損害中華民族最根本利益”的問題。

    怎樣理解中華民族的最根本利益？怎樣才算損害根本利益？

    首先想説的是，其實這次的討論不是為了爭相表白愛國。而賣國屬於嚴重指控，不敢強加於人，即使是使用春秋筆法。中華民族最根本利益的定義，顯然超過了眼前問題的邊界。我認為，中國對世貿組織承諾的內容，並非每一項都關乎中華民族最根本利益，而是某些行業和群體的相對具體利益。這些具體利益並不是在任何情況下都等同於中華民族最根本利益。在中國社會和經濟日益多元化的今天，越來越多的情形是，一部分人利益的改善，往往以犧牲另一部分人的利益為代價。因此，把世貿組織承諾範圍內的內容都籠統地挂靠到中華民族最根本利益上來，過於牽強。

    如果非要拿中華民族根本利益説事，就引出一個標準問題。無論是銀行業作為整體還是單個銀行，觀察和分析他們是否符合根本利益，應該看其是否有效地將儲蓄轉化為投資，為經濟中最具生産力的部門和企業提供高效率、低成本的金融服務和産品。只有當銀行做到了這一點，才提高了全社會福利水準，從而使其行業的利益和中華民族根本利益融合在一起。

    實事求是地説，今日的國有商業銀行，無論以什麼指標衡量，都令人遺憾地難以符合上述標準。把國有銀行當作準財政工具，使之承擔部分改革成本，固然是重要原因，但國有銀行因自身管理不善而造成的損失並不在少，也是不爭的事實。而國有銀行的潛在損失，已經對中國經濟可持續增長造成潛在威脅。在中國加入世貿組織帶來的新環境中，通過進一步的改革和開放，競爭和監管，讓銀行體系變得更有效率，從而實現銀行體系應當具備的仲介功能，才是對國家和民族更有助益的事情。

    現實中有很多為了善意目的採取的做法（或不作為），實際上起到破壞根本利益的作用。有些情況下某些動聽的説法甚至成為掩蓋過失和消極懶惰的理由。舉一個看似瑣碎但是親身經歷的例子：在境外現場檢查時遇到某國有銀行信貸員，以維護國有外貿公司對外形象為由，對貸款不按風險程度正確分類，從而放鬆了對貸款的監控。他也許沒意識到，如果大多數人都超越本職去侈談對外形象，國家和民族的利益必然落空。

    中資銀行最大的敵人是自己，不是外資銀行

    我本來以為加入世貿組織的利弊和中外資銀行的優勢與劣勢，已經不再需要糾纏了。然而，入世一年之後，陳文又把我們帶回到了入世涉及的基本問題。

    首先，關於外資銀行“進入中國版圖的戰略考慮與中國銀行業開放的時間表大體吻合”的説法，不符合實際。據我所知，不存在一種一成不變的外資銀行“進入中國版圖的戰略”。外資銀行在海外運營無非是為了賺錢和為跨國公司客戶服務（被動跟進或帶頭引進）。他們在追逐利潤的同時可以順便促進當地的經濟增長、創造就業，以及帶進來先進管理經驗和技術。而其戰略則理所當然地各不相同。除了屈指可數的幾家以外，絕大多數在華外資銀行對在全中國到處設點並無興趣。而迄今為止外資銀行在少數沿海城市集中這一事實就是證明。這些年也曾經發生過國際大銀行從中國全面撤退的事情例如加拿大皇家銀行，至於因成本過高等原因而縮減規模則更在預料之中。因此我們不必盲目地以為所有的外資銀行都對“進入中國版圖”志在必得。１９９４年中國把開放城市從１４個增加到２３個，但事實上其中有一些城市至今沒有外資銀行表示出興趣。

    我從未如陳文所指責，夢想中資銀行在短時間趕超國際先進銀行。中國相當多的銀行面臨的問題不是趕超，而是重組和再造。至於讓那些資不抵債並且挽救無望的銀行從市場退出，也是維護銀行體系穩健的必要條件。中國銀行業尤其是國有銀行的問題不是外資銀行競爭造成的，而是由於人們熟悉的深層次弊端、加上國家金融政策以及監管失誤的原因。常識告訴我們，即使外資銀行進入某些領域帶來競爭加劇，只要監管當局繼續實行監管寬容，只要公眾信心依舊，國有大銀行就不會“轟然倒下”。當然，由於外資銀行準入連帶的放鬆管制，導致惡性競爭引發金融危機的例子，國際上確實有過。例如存款利率放開，沒有自我約束力的銀行可能會不計成本地高息攬儲，從而使資不抵債的嚴重性加劇。但是，防止這類危險的辦法不是採取歧視性限制措施或放慢改革開放，而是在積極開放的同時改善和加強審慎監管。這也正是中國加入世貿組織之於中國金融業進步意義所在。

    至於外資銀行會與國內商業銀行展開全面競爭的假設，則不符合事實。第一，外資銀行與中資銀行相比，各有優勢和劣勢，取決於具體銀行的核心競爭力和發展戰略。第二，並不是所有的外資銀行都對所謂“開展全面業務”有興趣。尤其是來自歐洲的銀行，絕大多數都是為特定的跨國公司客戶服務，並且業務集中在批發領域。這些銀行與中資大多數銀行也許一輩子都不“直接”和“全面”競爭。

    第三，外資銀行與當地銀行之間的業務交叉，未必只是零和遊戲。理論和實踐都説明，開放以後，外資銀行和本地銀行在競爭和合作兩方面都得到深化。借用前幾天報紙上所引一個民營企業家的看法：處於當今全球化時代，外資和中資是“你中有我，我中有你”，互相滲透，各有所獲。

    在一個開放經濟中，外資銀行是本國銀行體系的重要組成部分，也是提升銀行業競爭力和金融穩定的基礎。而對於轉軌經濟國家來説，只有外資銀行所佔的比重達到足夠程度，才能産生有意義的競爭壓力和改革的動力。那種把本國銀行業當作皇冠上的明珠，把外資銀行當作是經濟金融領域的入侵者，刻意加以防範的做法，傷害的不僅是外資銀行，並且實際上也難以遂願。因此，在加入世貿組織以後，經濟學家有責任進言銀行監管當局，促其超越各種局部利益，從整個銀行體系和整體經濟的角度看問題。

    順便説明，我們沒有必要把那些有“百年曆史”的外資銀行看得多麼神秘，外資銀行中也有經營不善者。從世界範圍看，銀行無論大小和歷史長短，都有成功和失敗的，重要的是看金融政策、銀行監管、治理結構、內部控制、激勵機制等根本因素。號稱皇家銀行的巴林銀行也有百年曆史，還不是照樣因為內控失誤而果真“轟然倒下”？

    陳文認為我們對世貿組織的承諾是“１５年博弈的結果”，反映了“中方的誠意和外方的實際要求”，以此得出的結論是中國“對外已經完全開放了”。實際上，儘管加入關貿總協定和世貿組織符合中國改革開放的總體方向，但是並不能保證每一個具體的減讓條件都與改革開放的戰略和優先順序完美地吻合。中國的改革開放是從“中華民族最根本利益”出發的，既不是為了滿足對某個國際組織的義務，也不是單純保護某一利益集團。曾經不止一次，即使關貿總協定和世貿組織成員國沒有要求，但是只要國內經濟需要，一些本來可以作為談判籌碼的改革和開放措施也照樣按既定時間表向前推進。加入世貿組織以後，我們也面臨同樣的選擇，只要某些開放措施對本國經濟有利，決不囿于對世貿組織的承諾而放慢推進。

    如何認識國情？國際規則和本國國情是水火不容嗎？

    陳文主張利用世貿組織的“特殊待遇原則”通過“合理保護方式”限制外資銀行，以保護本國銀行業的“正常發展”。以我理解，這種特殊待遇已經基本體現在成員國最後簽署的承諾中了。對於保護的必要和弊端，國際貿易理論已有明確闡釋。在承認保護的必要性的同時，需要看到過度過長時間的保護可能帶來的後果，特別是既得利益一旦固化，會成為未來改革的阻力。

    至於説以“合理的方式”保護本國銀行業，“對全世界的發展中國家還有創造新規則或慣例的價值，從而造福所有的發展中國家”，則明顯地于理不通而且有些自欺。信守承諾是每一個國傢具體的義務，而違背承諾則可能受到包括發展中國家在內貿易夥伴的反對。況且以變相手段實施限制性措施，無論如何不會被認為是中國對國際社會的貢獻。除非有充足的理由表明，實施某種承諾會給金融體系造成無法承受的衝擊，否則輕易不能逃避履行承諾。這種事情從局部看無論怎樣有吸引力，也不符合一個負責任大國的地位和形象。

    國情問題是不能忽視的。問題是到底什麼是中國的特殊國情。現實中有把本質上不屬於國情的東西，誤作國情而抱住不放的，結果成為改革開放的障礙。經濟學家談問題，無論國情與否，只要是真實的限制條件，就不應忽視。我的理解，在當今資訊化和全球化的時代，真正屬於一個國家特殊的限制條件或經濟環境的東西已經不多了，並且還在減少。尤其在金融業，所有的産品和服務都可以標準化。而交易背後的激勵和成本及其對市場參與者的行為影響，至少在方向上是一致的。人們追求利益或效用最大化的目標函數，在全球的普遍適用性，如同一部Ｘ光機，並不因人們膚色的差異而影響診斷疾病的效果。

    陳文斥責對“世界貿易組織規則和其他國際規則及慣例”，“頂禮膜拜”和將其“置於神龕之上”，由此提出了又一原則問題。不久前也曾有人把國際規則一概斥為發達國家強加給發展中國家的、僅對發達國家有利的東西。在殖民主義時代，這也許符合實際。但是到了２１世紀還抱住這種立場，似乎不夠與時俱進。不要忘記，中國和一批發展中國家已經成為制定國際準則的參與者，而不是簡單的被動接受者。中國在亞太經合組織的作用即是明證。以中國１９９６年加入國際清算銀行為例，當年我們就連同十多個發展中國家一起，參與巴塞爾委員會關於《有效銀行監管核心原則》及其《評價方法》的制定和修改。我本人代表中央銀行數次出席核心原則聯絡小組會議，親身參與了一項對銀行監管來説最重要的國際準則的制定，我們對核心原則的修改意見，也多處被採納。中國作為核心原則的參與國，既對國際社會的進步做出了貢獻，也從中學到許多有益的東西。否定一切國際準則並非實事求是的態度，而且會導致盲目排外而于己不利。

    那麼，對於國際準則，到底有無所謂“最高”與最低之分，以及我們“超越歷史階段”地“選取某些最高的國際標準或慣例”呢？這個問題涉及到價值判斷，取決於目標高低。我只想舉一個例子。亞洲金融危機以後，被問及那個國家會率先走出危機，有一種回答頗為耐人尋味：這要看政府的品質，以此含蓄地指明是南韓。果然南韓幾年功夫就從危機中恢復過來，並且通過擴大對外開放（包括外資在本國銀行中的參股比例）而進一步促進了銀行和企業重組，提升了本國的競爭力。中國有句古訓：取乎其上，得乎其中。僅以貸款風險分類制度改革為例，疑慮者常見的藉口，就是國情特殊；最大的阻力，是不求進取和甘居中游的惰性。實踐表明，由政府部門和監管當局主導的改革措施，如果目標中游，執行結果就會差之千里。而主張放棄對最高標準的追求則無異於甘心落後。

    能把審慎監管規則用來為限制目的服務嗎？

    陳文力主運用“審慎原則”對本國銀行“合理保護”。事實上，雖然服務貿易總協定（ＧＡＴＳ不禁止成員國“出於審慎的原因採取某些措施”，但是明確規定這些措施的目的應該是為了“維護金融體系的完整和穩定”，並且禁止以審慎為藉口“逃避履行承諾”。也就是説，世貿組織在承認現實的同時，也有預見地對可能發生的消極對策作出了警告。因此試圖以審慎為名行限制之實幾乎註定走不通，而且還會使我們不必要地陷入無休止的國際糾紛，以至於因局部利益而破壞改革開放整體戰略的外部環境。

    為避免誤解，我感到有必要説明什麼是審慎監管規則。在銀行監管領域，審慎監管規則是有特定內容的專用術語，其涵義遠遠超過普通意義上的慎重和謹慎之類的概念。具體而言，銀行監管分為規制（ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ 與監督 （ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ 兩部分內容。前者是在法律的授權下，由監管當局制定出出於審慎目的的規章ｐｒｕｄｅｎｔｉａｌ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，而後者則是通過一定的程式和方法監督這些規章的落實情況。巴塞爾核心原則第三部分共有１０條是關於審慎規章的（中譯本見中國金融出版社２０００年出版的《核心原則評價方法》）。這些審慎規則包括對資本充足率、銀行貸款和投資的政策與程式、貸款分類與損失準備金計提、防止關聯交易、控制國別風險、市場風險、其他實質風險、內部控制、以及了解客戶。由此可見審慎規則的宗旨是促進銀行審慎經營，而不是相反。

    無論是對於職業的銀行監管者，還是為了維護一個國家銀行監管體系的完整，審慎監管規章都是嚴肅的概念，也是銀行監管框架的核心內容，如果用來為某種非審慎的目的服務，其系統性和完整性則會遭到破壞。從我國當前現實出發，改善銀行監管的任務仍然艱巨，努力使其專業化和維護其完整性惟恐不及，因此對可能濫用審慎監管規則的建議實應予以警惕。

    對外資銀行分行的營運資金要求，就是一例。這種規定的確不在對世貿組織的承諾範圍之內。但是我們看問題的出發點，首先應該是看這項要求對銀行監管的涵義和對中國經濟的影響。如上所述，把審慎監管的內容為限制的目的服務，最先破壞的是監管框架的完整。其次如果規定過高，會增加開展業務的成本，從而在實質上起到限制外資銀行業務的作用。如果我們承認本文前面論述過的外資銀行對本國經濟和金融體系的積極作用，就應該避免過高的要求。至於要求是否過高，可以觀察市場反應。外資銀行主動放棄增設分行和收縮業務，即是最好證明。而受到不利影響的，也包括地方經濟。至於陳文所舉“中國建設銀行資本金在３８家分行均攤，每家分行高達２０億元”的例子，不僅不具可比性，而且在原理上也不通。不比還罷，越比越暴露出自身的漏洞。

    在有關外資銀行本幣資金同業拆借比例的限制問題上，我仍堅持原有看法，建議不作此舉。陳文認為這種限制是貨幣政策的需要，而這恰恰是問題的所在。由貨幣政策部門制定本來屬於銀行監管領域的審慎要求，反映了對兩者關係認識上的混亂和職能劃分的模糊。而這項規定一旦實施，只會使認識上的混亂加劇，並且同時削弱貨幣政策和銀行監管的有效性。至於説離開了這項比例限制，央行的貨幣政策目標就無法實現，未免缺乏説服力。貨幣政策更需要關注的，是資金的來源和使用是否過度集中，而不是同業之間拆借的比例。世界上還沒聽説那些國家以同業拆借作為貨幣政策工具。據我所知，這種盲目的憂慮，是妨礙我們較早地向外資銀行開放人民幣業務的主要障礙之一。而解決這些潛在問題的渠道，不在於加強限制，而是加快銀行監管從以合規性為主向風險性為主的過渡，以及積極地理順利率關係和提高中央銀行在貨幣政策方面的能力。

    我一貫反對由銀行監管當局逐一審批銀行開發的金融服務産品，並不因為這項政策被移植到外資銀行頭上，而是對這項政策本身所造成的種種後果深為擔憂。無論是中國的還是外國的銀行，都應該比監管者更了解自己和市場。讓銀行自主地決定開發和提供金融産品，是現代化銀行體系不斷通過金融創新和競爭，提供最優金融服務的前提條件。實際上，由監管當局統一批准新産品與新業務，導致銀行因業務種類趨同而在宏觀上聚集系統性風險，在微觀上使有進取的銀行錯失市場良機，甚至因商業秘密泄漏而造成不平等競爭的例子，數不勝數。而這些問題的後果是銀行體系對全社會金融服務産品供給不足和品質低下。

    如何看待對外資銀行的“超國民待遇”？怎樣消除優惠與限制的不對稱？

    改革開放之初，國家為了吸引外資，對在特區設立的外資銀行按外企標準給予稅收和業務等方面的優惠政策。同時由於外資銀行在幣種、地域、客戶三重限制的情況下，本質上屬於離岸銀行，歷來跟中資銀行是分開監管的，具體表現在法規、監管框架和監管人員等等。對外資銀行某些方面特殊優惠，而在另一些方面又嚴格限制這一歷史事實，被一些人稱為“超國民待遇”也無可厚非。但是公平而論，中、外資銀行所受到的優惠和限制僅僅是不對稱，綜合平衡，究竟外資銀行受到的限制多於優惠還是相反，從政策措施上可以對比，但是凈效應則沒人能説清楚。隨著加入世貿組織和開放程度的加深，這種不對稱引起的矛盾愈加凸現出來。

    擺在銀行監管當局面前有兩種選擇。選擇之一是按照中資銀行的標準統一對外資銀行的監管政策；選擇之二是承認這種差距的現實，在那些明擺著是外資銀行代表著正確方向的領域，通過激勵相容的監管政策，鞭策中資銀行通過改善治理和經營儘快縮小差距。現行的一些政策有大量的央行越俎代庖的成分在內。如果把對中資銀行的監管政策和程式硬性地施加給外資銀行，會破壞各家銀行的管理和控製程序，以及造成外資銀行分行與其海外總行之間的管理和控制脫節，反而會因監管失誤而誘發風險。很顯然，正確的選擇是第二種。在促進銀行改善治理機構和經營管理方面，監管當局其實處於一種獨特的地位，既有權力也有義務督促中資銀行儘快改善，而不是走共同落後的道路。

    那些跨國銀行在本國和其他國家都有過接受現代化銀行監管的經驗，因此知道什麼樣的監管符合最佳做法。而加入世貿組織以後，隨著規則的作用和透明度的加強，他們也越來越敢於表達自己的意見，更何況其本國的行業協會和政府都是他們利益的代表。假如中國的監管政策和措施背離國際準則，他們自然會以各種方式維護自身利益，或乾脆用腳投票。這種情況在２０００年前後曾經發生過，當時正值中國入世前夕，各國對中國能否履行承諾尚有疑慮的時候，央行傳出了要限制外資銀行融資比例的消息，引起軒然大波，並且授人以柄。這種事情發生的次數如果太多，註定會傷害銀行監管當局的信譽。

    從美國監管當局對外資銀行的準入審查能夠得出什麼結論？

    陳文以親身經歷的中國建設銀行申請在美設立分行未果的案例，得出對美國監管當局運用審慎原則進行準入限制的結論，並反問，“中國的監管當局為何不能充分地運用審慎原則，以設計國民待遇的準入標準或條件呢”？

    嚴格説來，美國銀行監管當局並沒有把“審慎原則”代替準入審查，而是仍然在“發照與結構”的領域運作，這當然不是説準入審查可以不謹慎。按照巴塞爾核心原則的規定，發照與結構共有４條內容，每一條都有具體的規定。需要指出的是，美國監管當局在準入審查和銀行高層管理者的人品與能力測試方面，已經建立起一套系統的、與日常監管密切銜接的體系，並不需要捨近求遠地借用“審慎原則”。從中國建設銀行在別國設立分行的申請獲得批准，就得出美國監管當局有著“相當高的門檻”甚至認為其“主觀態度”與別國“大不相同”等等，不能説明問題。籍此經驗為中國銀行監管當局提出建議，主張用審慎的辦法達到限制外資銀行準入的目的，我以為並非可納之諫。

    我完全相信陳文中相關感慨和呼籲的真誠。作為前銀行監管官員，審批和促進中資銀行到海外設立分行曾經是我的職責之一。雖然角度不同，但我與他一樣曾經為中資銀行在海外的境遇有過深深的挫折感。記得去年這個時候，正值中國銀行紐約分行受到美國貨幣監理署鉅額罰款。從這一年開始，每年的元月１９日應該是中國有跨國業務銀行的警醒日子。挫折感應該激發出健康奮進的動力，促使我們從積極的方面思考問題和約束自己的言行。我們只有正視現實，積極謹慎地推進改革開放，才能從根本上改變落後和縮短差距，中國的銀行業才有希望，中華民族的根本利益才能得到保證。（作者單位：清華大學 中國經濟研究中心高級研究員）

    中國經濟時報 2003年1月27日