但好法律還要好落實，從我國的立法和執法實踐看，有時執法的難度似乎遠遠大於立法。《政府採購法》能否真正、充分發揮作用，從而“提高政府採購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府採購當事人的合法權益，促進廉政建設”，尚有幾個疑問待解。

    疑問之一：集中採購目錄和採購限額標準如何制定，最後出來的會是什麼樣的方案？

    《政府採購法》第二條規定：“本法所稱政府採購，是指……集中採購目錄以內的或者採購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。” “集中採購目錄以內”、“採購限額標準以上”兩個限定至為重要。符合這兩個定義的，就入了政府採購的盤子，不在“以內”、“以上”的，就不受《政府採購法》的制約。因此，集中採購目錄和採購限額標準如何確定，直接決定政府採購的蛋糕到底有多大。

    按照該法，集中採購目錄和政府採購限額標準，屬於中央預算的由國務院確定並公佈；屬於地方預算的由省級政府或者其授權的機構確定並公佈。對企業界來説，目錄和限額標準就是商機所在，他們肯定希望目錄盡可能廣，限額標準盡可能低。如果有太多的産品、工程和服務落在目錄和限額標準之外，《政府採購法》發揮的作用也就有限。

    疑問之二：集中採購機構如何設立？誰來監督？如何監督？

    《政府採購法》規定，採購人採購納入集中採購目錄的政府採購項目，必須委託集中採購機構代理採購。集中採購機構是採購代理機構，設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府採購需要設立集中採購機構。《政府採購法》又規定，採購人有權自行選擇採購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為採購人指定採購代理機構。這就意味著，在同一地區有多家（至少兩家）集中採購機構供政府採購人選擇。

    在相當大程度上，集中採購機構決定著一項政府採購的成敗。那麼，如何設立集中採購機構？這個機構是完全獨立還是有一個主管部門？在一個地區設立多少家集中採購機構才是合理的？如何保證集中採購機構進行政府採購活動時能夠符合“採購價格低於市場平均價格、採購效率更高、採購品質優良和服務良好”的要求？各個集中採購機構之間會不會出現不良競爭？

    在全國人大常委會會議審議《政府採購法》期間，如何保證集中採購機構規範有效工作是人大常委們議論較多的問題。正式頒布的《政府採購法》雖然根據常委們的意見增加了對集中採購機構約束性的條款，但今後在實踐中肯定還會遇到不少操作上的難題。尤其是誰來監督、如何監督的難題。好在政府採購法案規定，採購人、採購代理機構對政府採購項目每項採購活動的採購文件應當妥善保存，至少保存十五年，這或許對集中採購機構和採購人都是一種約束。

    疑問之三：採購形式如何確定？如何保證公開招標採購成為主要形式？

    政府採購法規定，政府採購採用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源採購、詢價等幾種方式，公開招標應作為政府採購的主要採購方式。多大數額以上的採購必須採用公開招標方式，決定權在國務院（中央預算）和省級政府（地方預算）。可以説，這個數額標準的確定在一定程度上決定著政府採購法的公開性和競爭性程度。這是因為，公開招標與邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源採購等方式有著重大差別。

    公開招標是指通過公開程式，邀請所有有興趣的供應商參加投標。邀請招標是通過公開程式，邀請供應商提供資格文件，只有通過資格審查的供應商才能參加後續招標。競爭性談判是指通過與多家供應商談判，最後從中確定供應商。詢價通俗地説就是貨比三家，而單一來源採購則是沒有競爭的直接採購。可見，如果應該用公開招標而用了其他形式，政府採購的目的就可能達不到。

    上述疑問，有些是今後可能出臺的《政府採購法》實施細則要回答的，有些則只能依賴實踐。

    （作者：包月陽）

    中國經濟時報 2002年7月09日