《政府採購法》包含著一套既充分體現立法宗旨、又能指導和整合全部立法條文的基本原則。社會各界在學習《政府採購法》時，應當予以重視。本文僅就較為重要的若干原則予以論述。

    一、公開原則

    廣義的公開原則，泛指有關政府採購立法、政府採購活動的所有資訊都應公諸於眾。世界貿易組織《政府採購協議》的序言就明確要求政府採購法律、規章、程式與慣例應予透明化。狹義的公開原則，僅指指採購人、採購機構或者代理機構應依據法定條件和要求，向供應商及社會公眾真實、全面、充分、及時披露政府採購資訊。

    公開原則應貫穿于整部《政府採購法》之中，既包括實體規範，也包括程式規範；既體現為投標人、供應商和有關公眾的知情權，又體現為立法機關、政府採購主管部門、採購人和採購機構的資訊披露義務；既適用於公開招標的政府採購活動，也適用於邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等方式的政府採購活動。那種認為，不實行公開招標的政府採購項目，可以放寬遵守公開原則的觀點是錯誤的。實際上，越是競爭性不強的政府採購行為，越是要強調公開原則，以糾正競爭性不足的缺點。當然，鋻於公開招標的競爭性和公開性最大，立法應當確認公開招標為原則，以邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等採購方式為例外，並從嚴規定其適用條件和程式。《政府採購法》對四種例外採購方式的規定，取自《政府採購示範法》等國際立法例，但在適用條件上措辭比較原則。政府採購主管部門在批准公開招標之外的其他四種方式時，應當嚴格解釋，從嚴審批，責令主張採用例外採購方式的採購人承擔舉證責任。

    為使資訊公開制度貫徹到底，確保資訊公開制度的可操作性，政府採購資訊的公開應當符合全面性、真實性、合法性、最新性、易得性和易解性標準，並規定違反公開原則的法律責任。

    二、公平原則

    公平原則要求政府採購活動中各方當事人之間的權利與義務內容應當大致對等，不能一方只享有權利，而另一方只負有義務；也不能一方享有權利過多，而另一方負擔義務過重。公平原則既適用於採購人與供應商之間的合同關係，也適用於採購人與其代理人之間的代理關係。

    《政府採購法》除了規定公平原則外，尚有許多具有強制性、引導性的具體行為規則。例如，為充分體現公平原則，《政府採購法》規定對採購人與供應商利益的均衡保護，不應厚此薄彼。過去的《政府採購法草案》中曾規定，“合同糾紛經法定裁決，需要採取強制執行措施時，國家機關為被執行人的，應當保留國家機關為執行法定公務所必需的資産”。該條規定是錯誤的，因為政府採購人作為債務人必須履行其所負債務；如果允許國家機關以執行公務為由而免責，卻又不規定採購人同級財政部門或者上級部門的連帶清償責任，則會導致供應商走投無路。這不僅違背公平原則，而且使供應商喪失對政府採購人的信任。現行的《政府採購法》刪除了該條款，誠屬明智之舉。

     三、公正原則

    《政府採購法》中的公正原則，主要是指採購人、採購機構及其代理人相對於作為投標人、潛在投標人的多個供應商而言，政府採購主管部門相對於作為被監督人的多個當事人而言，應站在中庸、公允、超然的立場上，對於每位相對人都要一碗水端平，不偏不倚，平等對待，一視同仁；而不得厚此薄彼，因其身份不同而施行差別對待。

    政府開展採購活動的法律基礎是供應商之間的法律地位平等原則和採購人與供應商之間的等價交換原則。為鼓勵企業踴躍進入充滿商業機會的政府採購市場，維持政府採購市場的競爭性和開放性，確保採購人從眾多的充滿競爭力的投標者中間挑選最佳的合同當事人，必須強調公正原則。

    長期以來，政府採購項目的供應商主要限于本市、本縣、本區、本省、甚至本行業、本系統之內。這樣一來，不僅遏制了本地與外地企業之間、本行業內外企業之間的競爭，也限制了本地企業之間、行業內企業之間的競爭。政府採購市場是我國社會主義大市場的重要組成部分，必須堅決打破地區和部門封鎖。我國政府採購市場向外國開放之前，應當首先向全國開放。各級政府和有關部門應當努力克服地方和部門保護意識，學會依法與來自其他地區、行業、系統的陌生企業打交道，不得為了增進自己偏愛的本地、本行業供應商的利益，而去剝奪、限制其他供應商的合法權益。既不能在投資者所有制性質上有所偏袒，也不能在貧富企業間、大小企業間、內資與外資企業間、本地與外地企業間有所歧視。

    公正原則有別於公平原則之處在於，公平原則調整雙方當事人之間的權利義務關係，公正原則調整一方當事人與其餘多方當事人之間的權利義務關係，強調一方當事人與其餘多方當事人之間保持等邊距離。

    為落實公正原則，建議政府採購的招標評審委員會由採購方代表、專家和社會公眾代表組成，且每個政府採購項目更換成員一次，以杜絕腐敗。招標評審應當實行無記名投票制和多數票決定制。此外，立法應禁止採購人與投標人在決標前後進行私人談判。如果其他投標企業證實，採購方曾經與中標企業進行過私下磋商，那麼採購方與中標企業之間的合同應當視為無效。

    四、政府採購人與供應商利益兼顧的原則

    招標集中採購制度既要增進採購人的合法利益，也要保護供應商的合法權益。最大限度地為採購人節約採購資金，固然應當是招標集中採購制度的目標之一。但並不意味著供應商的合法利益就可以被漠視。實際上，只有能夠使採購人與供應商雙贏的招標集中採購制度才是具有生命力的制度。

    保護供應商利益對供應商，尤其是講誠信的供應商來説，是個利好消息。因為，供應商在政府採購規則的保護下，可以告別政府採購活動中的暗箱作業，可以打破形形色色的不正當競爭行為、經濟壟斷行為和行政壟斷行為的壁壘，直接與同行企業站在同一起跑線上展開公平競爭。在激烈競爭的政府採購市場上，既然輸得明白，贏得清白，那個企業不願一決雌雄？

    保護供應商的合法權益是政府採購制度中的重要指導思想之一，理應貫穿于政府採購活動的各個環節，體現在各類政府採購形式之中。不僅在公開招標採購中要強調對供應商合法權益的保護，而且在邀請招標、競爭性談判、單一來源採購和詢價採購等活動中也要強調這一點。不僅政府採購人要尊重供應商的合法權益，政府採購監督管理部門和政府採購仲介機構也要尊重供應商的合法權益。

    當前，由於立法和執法條件的局限，不少供應商抱怨某些地方的政府採購人還不嚴格遵循政府採購規則，政府採購程式的透明度還不高，地方保護主義和部門保護主義的陰魂還不時作崇，一些政府採購人在供應商交貨或者完成工程建設項目後遲遲不予足額付款，甚至導致供應商的資金週轉困難。個別行業的供應商發出了“不中標死，中標死的更快”的抱怨。這句話雖然聽來有些偏激，但道出了招標集中採購制度被走樣後給廣大供應商帶來的巨大傷害。

     “中標死的更快”是嚴格背離現代政府採購制度的不正常現象。無論是在歐盟，還是在美國，中標對於供應商來説是一件當然有利的大喜事。我國當前的政府採購制度更是把優勝劣汰作為政府採購活動應當遵循的基本原則。如果劣者汰，優者也汰，而且比劣者汰得還早，死得還快，那無論如何是不應當發生得事情。為避免類似問題重演，必須強調所有集中採購機構一定嚴格遵循政府採購制度和招標投標法辦事，不得在中央立法之外私自“造法”，塞入“私貨”。為了確保老實人不吃虧，建議政府採購主管部門加強對集中採購機構招標文件的監督檢查力度，建立健全招標文件備案制度。凡是違反政府採購制度和招標投標法、構成無效的招標文件，政府採購主管部門有權責令其限期刪除，並重新啟動招標程式，還要賠償供應商在招標過程中由於招標文件無效而遭受的實際損失。為了切實把中標供應商的負擔降下來，還必須大刀闊斧地砍掉那些既不合法、也不公平的招標收費項目，如“採購機構調研費”、“招標會議費”、“招標管理費”；對於標書費、履約保證金等允許收取的金額也必須嚴格控制在合理水準內；對於履約保證金還要嚴格按規定收取或退還。集中採購機構拒不依法辦事的，政府採購主管部門有權根據供應商的舉報責令其限期改正，並予以罰款等行政處罰，對於集中採購機構直接負責的主管人員和其他直接責任人員要轉交監察和紀檢機關追究其黨紀政紀責任。

    五、以效益原則為主，兼顧社會政策原則

    過去，我國各級政府按照傳統方式從事採購時，往往缺乏商業頭腦，很少進行成本核算和比較。結果滋生低效率，浪費極大。這不僅加劇了政府的財政負擔，而且損害了納稅人和消費者的利益。因此，《政府採購法》充分體現了效益原則，以確保政府採購過程自身的微觀效益與政府採購效果的社會效益，最大限度地節約政府和納稅人的資金、用好納稅人的錢、減輕納稅人負擔、增進納稅人的福利、讓納稅人和消費者享受物美價廉的商品和服務。根據效益原則，採購人決定中標人的標準應當是價格最低標或經濟最優標，如最佳的價格性能比。

    《政府採購法》既強調為政府採購人節約成本，也強調為供應商節約成本。僅以集中招標採購制度的操作成本為例。政府集中招標採購制度雖好，但如果實施成本高得讓供應商望而卻步，則不能説是一個成功的好制度，充其量只能説是一個遺憾的、失敗的好制度。政府採購制度、企業招標採購制度如此，任何一項商法制度都是如此。目前，不少招標採購機構擅自規定了許多不合理加碼收費。

    《政府採購法》還兼顧社會政策。政府採購過程應當充分體現保護勞動者和消費者合法權益，保護環境與自然資源，促進中小企業發展的立法精神。首先，採購方應當在發佈招標資訊時提出自己對社會政策的要求。其次，決標評審委員會有權把那些侵害消費者和勞動者權益、破壞環境的供應商淘汰出局，有權在同等條件下優先選擇履行社會責任、尊重社會政策的企業作中標人。其三，採購方有權在其與中標企業簽訂的採購合同中，要求中標企業承擔保護勞動權、消費者權利和自然環境的社會責任。現行《政府採購法》在總則部分規定了對於來自不發達地區、少數民族地區的供應商、有利於環境保護的供應商、中小企業供應商和國內供應商的優惠政策，但未窮盡其餘的社會政策目標（如消費者保護政策、勞動者保護政策）等。有必要在立法宗旨中揭明社會政策目標，以涵蓋上述四種情形之外的其他社會政策目標；同時把現行的四種情形移入“政府採購程式”一章中的決標程式。

    六、政府採購法與相鄰法相互協調、彼此補充的原則

    《政府採購法》與《招標投標法》是兩個存在交叉關係的姊妹法，二者在規範政府工程採購方面相互協調、彼此補充。從調整內容上來看，政府採購法範圍寬于招標投標法，即在調整招投標程式之外調整政府採購主體、政府採購行為、政府採購程式、政府採購合同以及法律責任等內容。鋻於工程建設招投標程式以在招投標法中予以規定，因此從立法基礎上考慮政府採購法不必對此重復規定。那種認為《招標投標法》可以包打天下、完全能夠解決工程採購全部問題、因而不需要政府採購法對政府工程採購做出規定的觀點是錯誤的。因此《政府採購法》規定，“實行招標方式採購的，適用《招標投標法》，本法另有規定的，按本法規定執行”。這種寫法是妥當的。

    還要妥善處理《政府採購法》與《合同法》的關係。雖然少數同志主張政府採購合同是行政合同，但法學界通説將其解為民事合同。筆者認為，政府採購合同是具有特殊性的民事合同，但其一般性大於特殊性。因此，《政府採購法》規定，政府採購合同適用《合同法》和其他有關法律（如含有合同內容的《建築法》等行業管理立法）；但本法另有規定的，按照本法規定執行。這理所説的“另有規定”既包括補充規定，也包括特別規定，但都應慎重擬定，限制在必要限度內。例如，除了採購人與供應商簽訂的政府採購合同，國務院政府採購主管部門規定的強制性條款也是確定雙方當事人權利義務關係的重要依據，即使沒有納入政府採購合同也是如此。但對於政府採購合同中的分包問題，亦遵循《合同法》和《建築法》中的有關規定，不宜再作變通規定。對於政府採購主管部門基於社會公共利益而終止合同，並給供應商造成損失的，應當賠償供應商由此遭受的損失

    總之，公開、公平、公正、政府採購人與供應商利益兼顧、效益與社會政策目標兼顧、政府採購法與相鄰法相互協調、彼此補充的原則是我國政府採購立法趨於成熟。的標誌，是我國政府採購市場具有生機活力與創新機制的特徵，也是我國從傳統計劃經濟體制邁向市場經濟體制和法治社會的關鍵所在。（中國社科院法學所商法經濟法室副主任 劉俊海博士）

    中國網 2002年6月28日