在中國即將邁入第十一個五年發展規劃之際，盤點“三農”在過去五年的發展軌跡，不免有這樣的疑問：“十五”計劃確定的“三農”發展目標是否都已實現？如何看待“十五”期間我國政府在促進和發展“三農”問題上採取的政策措施？“三農”領域還存在哪些亟待解決的問題？如何建設十六屆五中全會提出的社會主義新農村？為此，中國經濟時報記者採訪了國務院發展研究中心農村經濟研究部部長韓俊。

“十五”期間“三農”發展凸顯三大亮點

中國經濟時報：您對“三農”在“十五”期間的總體發展如何評價？

韓俊：“十五”計劃實行以來，農村經濟穩步發展，農村社會保持穩定。總的看，“十五”計劃確定的主要發展目標都已實現。“十五”期間農業和農村經濟的發展有三個突出亮點：

一是糧食生産形勢出現重要轉機。“十五”期間糧食生産出現較大波動。２００３年我國糧食總産量下降到４３０６．５億公斤，比上年減産５．８％。２０００年至２００３年糧食已連續４年産不足需。２００４年以來，國家對糧食生産的政策支援力度明顯加大，２００４年糧食大幅度增産，糧食總産量達到４６９５億公斤，比上年增産３８８．５億公斤，增長９．０％，扭轉了１９９９年以來連續５年下降的局面，２００５年糧食總産量預計為４８４０億公斤，增産１４５億公斤，糧食連續２年增産５３３．５億公斤，這是歷史上少有的。這標誌著“十五”期間我國糧食綜合生産能力有了實質性的恢復。

二是農業和農村經濟結構的戰略性調整有了實質性的進展。優勢農産品和特色農産品向優勢産業帶集中，農業區域佈局進一步優化。在種植業繼續發展的同時，畜牧水産業發展加快，其在大農業中的比重進一步提高。各地大力發展農産品加工業，提高農産品加工程度，增加了農産品的附加值。特別是“十五”期間我國農業初步應對了加入ＷＴＯ的挑戰，優勢農産品出口快速增長，農業對外開放程度進一步提高。中國已于２００２年躋身為世界第五大農産品出口國。２００５年我國農産品的進口關稅是１５．３％，世界農産品的平均關稅水準是６２％，中國已經成為世界上農産品關稅水準最低的國家之一。加入ＷＴＯ以後糧食的大規模進口並沒有出現。

“十五”期間我國通過實施“天然林保護”、“退耕還林還草”、“天然草原生態治理”等生態保護工程，進一步遏制了生態環境的惡化。

農村勞動力向非農産業和城鎮轉移平穩進行，實現了“十五”期間轉移４０００萬農村勞動力的目標。特別是東部沿海發達地區、大中城市吸引了大量農民工遠距離、跨區域流動就業。２００４年農民工的數量約為１．２億人，佔農村勞動力總量的２３．８％，其中跨區域流動的農民工佔７６％。

三是農民收入繼續增長。“十五”計劃綱要提出：農村居民每人平均純收入年均增長５％左右。“十五”前三年，農村居民每人平均純收入年均增長４．４％，２００４年達到６．８％，今年預計為６％，能實現年均增長５％的目標。

“十五”是“三農”政策取得重大突破的時期

中國經濟時報：“十五”期間，中央出臺了一系列惠農政策。黨和國家領導人也多次強調，“三農”問題是全黨工作的重中之重，是全面建設小康社會的重點和難點。如何看待“十五”期間黨中央、國務院在促進和發展“三農問題”上採取的一些政策和措施？

韓俊：“十五”期間是我國“三農”政策取得重大突破的時期。這表現在三個方面：

一是對“三農”問題在現代化全局的重要性給予了一個十分明確的定位，即提出了解決好“三農”問題是全黨工作和全部工作的重中之重的重大判斷。中國在今後的發展過程當中會面臨很多的難題，但“三農”問題肯定是難中之難，解決“三農”問題難就難在我們要增加農民收入，要縮小城鄉收入差距，最終實現城鄉共同富裕，這是今後我國現代化進程中要面對的一個最艱難的問題。中央把“三農”問題明確界定為我們國家的重中之重，是非常適合國情的。

二是提出了明確的解決好“三農”問題的重大政策思路。黨的十六大提出要統籌城鄉經濟社會的平衡發展。這是深刻總結幾十年來我們在處理城鄉關係問題實踐經驗的基礎上提出的一個大思路，是在科學分析我國國民經濟發展面臨的主要問題後提出的重要思想，為從根本上解決“三農”問題指明瞭方向，是解決“三農”問題思路的重大創新。按照這個思路，就是要使城市和農村緊密地聯繫起來，改變城鄉二元結構，實現城鄉經濟社會一體化發展。

黨的十六屆四中全會又提出了“兩個趨向”的重要論斷，從全局和戰略高度提出了新階段解決“三農”問題的指導思想，為我國在新形勢下形成“工業反哺農業、城市支援農村”的機制定下了基調。

黨的十六屆五中全會提出要推進社會主義新農村建設。建設社會主義新農村是一個具有綱領性的重要概念，是一個與新時期發展戰略轉變相呼應，並統領“十一五”發展全局的新提法。這個提法與十六大第一次正式提出的解決城鄉二元結構矛盾、統籌城鄉發展的指導思想，以及隨後連續重申的“三農問題是重中之重”的説法一以貫之，反映出黨的“三農”工作思路的深刻轉變。換句話説，新農村建設就是統籌城鄉發展，以工補農、以城帶鄉的具體化，是實現農村全面小康的一個戰略舉措。因此，解決“三農”問題的重大的政策思路已經非常明確了。

三是制定了一系列旨在促進糧食生産、減輕農民負擔、促進農村剩餘勞動力轉移和增加農民收入的政策措施，使農民真正得到了實惠。２００４年和２００５年，中央連續發了兩個“一號文件”。長期以來“三農”問題口頭上重要，但口惠而實不至。兩個“一號文件”出臺了很多農民可以直接受益的“實招”。

農村稅費改革大大減輕了農民負擔

中國經濟時報：“十五”期間在農村改革等方面取得了哪些具體的進展？

韓俊：深化農村改革，激發農村內部的發展活力，是“十五”期間農村政策的一項重要內容。在以下兩個方面取得較大進展。

一是農村稅費改革。２０００年３月，中央做出實行農村稅費試點改革的決定。農村稅費改革試點經歷了從“稅費合一”，到逐步降低農業稅稅率，再到全面取消農業稅幾個階段。農村稅費改革最重要的成果就是大大減輕了農民負擔。在農村稅費改革試點開始前的２０００年，農民交納的各項稅費為１３６７億元，每人平均１６８元，佔農民每人平均收入的７．６％，２００４年農民每人平均稅費負擔下降到３８元，佔農民每人平均收入的１．３％。如果沒有從２０００年開始啟動農村稅費改革的試點，按照上世紀９０年代以後農民負擔的增長速度，現在農民的各項稅費負擔恐怕要超過２０００億元。２０００－２００５年期間，各級財政用於支援農村稅費改革的資金累計約２５００億元，其中中央財政承擔了７０％以上。中央財政對推進農村稅費改革的支援力度很大。可以説，實行家庭承包責任制、把土地使用權交給農民和推行農村稅費改革、取消農業稅是使農民直接得實惠最多的兩項重大改革。

二是從２００４年開始，國家全面放開了糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經營。清理和修改了不利於糧食自由流通的政策法規。雖然對各類企業進入糧食流通領域設置了一些準入的條件，但與過去不允許非國有糧食企業參與糧食流通相比，“十五”期間在發育多元化的糧食市場主體方面向前邁出了堅實的步伐。

“三農”發展仍面臨體制矛盾制約

中國經濟時報：“十五”期間在“三農”發展中出現了哪些新的問題？還有哪些發展障礙亟待解決？

韓俊：從“十五”期間農業和農村經濟的運作看，中央制定了一系列的惠農政策，在國家宏觀政策的正確引導下，農業和農村經濟出現了重要轉機，但有利於促進農村全面發展的體制和機制尚未建立，城鄉居民收入差距繼續擴大的趨勢還沒有得到遏制。存在的突出問題有：

一是農業和農村發展仍面臨著一些深層次的體制矛盾的制約。在法律和制度上對農民土地財産權的保護力度還不夠。徵地範圍過寬，存在濫用土地徵用權的問題。土地徵用對農民的補償過低，農民存在嚴重的利益損失。對失地農民的安置無法解決他們的後顧之憂和長遠生計。大量徵地造成的建設用地閒置，農民生活無著落等問題日益嚴重。農民進入市場的組織化程度低。農村金融體系的改革沒有跟上農村經濟轉型對金融服務不斷增長的需求，正規農村金融機構資源供給不足、服務不到位、農村信貸資金的供求矛盾依然相當突出。隨著農村經濟體制改革的不斷深化，農村基層政權體制的改革並沒有實質性的進展。鄉鎮政權實際來源於上面的授予，缺乏有效的制約和監督機制，不利於基層民主的進一步發展。

二是城鄉發展失衡現象仍十分突出。２００５年城鄉居民收入差距達到了３．３１，這是改革開放歷史上城鄉居民收入之比名義上的最高值。農村教育、衛生等社會事業發展明顯滯後，城鄉居民在享受公共服務和社會保障等方面的差距進一步拉大。農民看病難、醫療費用高、醫療保障程度低。

中國經濟時報：過去五年裏，隨著農民工進城問題的出現，國家也出臺了一些政策或措施，都取得了哪些成效，如何評價這些成效？

韓俊：“十五”期間中央對做好進城農民工工作給予了高度重視，提出了“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的指導方針。在具體政策上取得許多重要進展，特別是針對當前農民工工資兌現難、農民進城就業手續繁、收費多、農民非農就業技能低、農民工正當公民權利受到損害等突出問題，開展了對拖欠農民工工資的專項治理，清理和取消了對農民進城就業的歧視性規定和不合理收費，增加了各級政府用於農村勞動力培訓的投入，廢止了收容遣返制度。這些方面的工作對促進農民外出就業、保護農民工合法權益産生了積極的作用，取得了階段性的成果。

但總的看，當前關於農民工的許多政策規定和管理制度還不適應統籌城鄉經濟社會發展的要求，不適應建立社會主義市場經濟體制的要求，不適應構建社會主義和諧社會的要求。存在的突出問題是：城鄉統一的勞動力市場還沒有建立起來；保護農民工合法權益的長效機制還沒有形成；對農民工“經濟接納，社會排斥”的做法還沒有根本改變；農民工進得了城，但留不下的問題仍很突出；農民工社會管理體制還沒有從根本上擺脫城鄉二元結構和體制的影響。

農民工問題涉及幾億農村人口轉入非農産業和城鎮的社會經濟結構變遷，涉及幾億農村人口生産方式和生活方式的轉變，是我國社會主義現代化進程中一個重大戰略問題。解決好農民工問題，不僅直接關係到從根本上解決農業、農村和農民問題，也關係到工業化、城市化乃至整個現代化的健康發展，關係到從城鄉二元經濟結構向現代社會經濟結構轉變，關係到改革發展穩定的全局。從根本上解決好“三農”問題，必須堅持統籌城鄉就業，把解決農村就業問題放在更加突出的地位。特別是要堅持推進城鄉配套改革，逐步消除農民進城就業和居住的體制性障礙。

必須看到，大量農民工長期處在城市的邊緣，不被城市接納乃至受到歧視或傷害，融不進城市社會，享受不到應有的權利，定會累積很多矛盾。不僅他們自身的合法權益難以得到保護，也會導致農民工對城市普遍懷有一種疏離感和責任匱乏心態，而且處理不好，也可能造成重大的不穩定因素。城鄉分割制度下出現的農民工現象，雖然在一定時期內還會存在，但它只是工業化、城市化過程中人口轉移的過渡形態或中間形態，不應該繼續維持、甚至固化原有的城鄉分割體制，而是審視度勢，改革戶籍制度，放寬農民進城就業和定居的條件，逐步實現人口自由遷徙。這就要求積極推進城鄉配套改革，推進體制創新，逐步建立有利於改變城鄉二元分割結構的體制。

建設新農村，政府投入要起先導作用

中國經濟時報：《“十一五”規劃建議》中提出建設社會主義新農村，您認為新農村應該是什麼樣子的？如何建設新農村？

韓俊：“十一五”規劃建議用“生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”２０個字描繪出了一幅新農村的美好藍圖。推進新農村建設的總體目標應該是，在未來１５年左右的時間內，使農村的整體面貌大為改觀，城鄉之間的差距明顯縮小。具體目標應該是：努力發展農村生産力，促進農民收入持續增長；大力加強農村基礎設施建設，農民的生産生活條件顯著改觀；加快發展農村教育、醫療衛生和文化等社會事業，形成家庭和睦、民風純樸、社區安寧的良好社會氛圍；加強農村環境衛生整治，村容村貌明顯改觀；推進農村民主政治建設，農民的自主意識、民主意識、法制意識得到提高。

新農村建設需要政府的投入起到先導、主導作用，但並非要政府大包大攬。國家政策扶持和農民辛勤勞動要結合起來，調動農民進行新農村建設的積極性。要著力解決直接關係農民切身利益的各類生産生活問題，在符合農民意願、帶給農民實惠、得到農民擁護的基礎上紮實穩步地向前推進。

一是發展有利於農民致富的優勢新産業，加快現代農業建設步伐和農村經濟結構調整進程。

二是發育農村新經濟組織。完善農民合作經濟組織的內部治理結構和管理制度；處理好農民合作經濟組織與政府的關係；創造有利於農民合作經濟組織發展的政策和法律環境。要從農村實際和農民需要出發，加快培育新的農村金融組織。

三是提高農民的整體素質，培育新型農民。人力資本的提高對經濟增長的貢獻，遠比物質資本、勞動力數量的增加更為重要。制定經濟發展政策不能“見物不見人”，不僅要注重通過加快經濟增長吸納更多的勞動力，而且要高度重視人力資本開發對經濟增長的巨大作用。

四是塑造農村新風貌。在農村廣泛開展塑造新風貌活動，使農民的思想道德、科學文化水準、民主法制觀念在潛移默化中得到提高。增強村民自我管理、自我服務、自我教育、自我發展的能力。推進新農村建設，要求通過村莊整治，逐步改變村容村貌。但在實踐中要防止新農村建設搞成形象工程和政績工程。一定不能輕易動農民的土地，拆農民的房子，在農村掀起一輪“圈地”、“拆房”運動，要本著農民自願、漸進式建設的原則，不能急功近利。 （記者 張娜）