糧食綜合生産能力不足 農産品價格上漲有限
２００４年以來，國家對“三農”的政策支援力度明顯加大，糧食生産出現重要轉機，農民收入增長速度明顯加快。應清醒地看到，當前糧食生産和農民收入增長的基礎並不牢固。２００５年農業和農村工作要確保糧食供求平衡和價格穩定，確保農民收入穩定增長，加快農村改革的步伐。
一、雖然２００４年糧食大幅度增産，但糧食綜合生産能力並沒有明顯提高。糧食調控政策應該把握好兩點：既要重視切實保護和穩定提高糧食綜合生産能力，也要高度重視防止糧價出現較大幅度的回落。
２００４年糧食總産量４６９５億公斤，比上年增産３８８億公斤，增長９．０％，扭轉了１９９９年以來連續５年下降的局面；糧食單産３０８公斤／畝，比上年增長６．６％。糧食單産和當年糧食增産量均創歷史最高水準。糧食增産幅度這麼大，與氣候因素有直接關係，更得益於國家對糧食生産的扶持政策。２００４年旱澇災害呈“點狀、散發”，未形成大的區域性災害，總的受災程度也較輕。１９９０年以來平均每年旱災面積為４．１２億畝２００３年為３．７３億畝２００４年為２．１８億畝 １９９０年以來平均每年澇災面積為２．２５億畝２００３年為３．０５億畝２００４年為１．１６億畝。２００４對糧食生産的支援政策力度之大是多年來不曾有過的。２００４年糧食工作中的一條重要經驗是，面對糧食價格的全面上漲，決策部門沒有人為打壓糧價，而是順應了市場供求規律的要求，理性地對待糧價上漲。
目前國內糧食總需求大約在９７００多億斤，每年約增長０．８％，這是各個方面比較接近的看法。只要今年糧食産量能達到９３００－－９５００億斤，加上大豆進口和適當進口一部分小麥，完全可以確保糧食供求基本平衡。實現糧食總産量達到９３００－－９５００億斤的目標，取決於氣候條件是否有利，也取決於對糧食生産的支援政策能不能保持穩定、並不斷完善和強化。實現這樣的目標雖然有難度，但只要調控政策得當，是完全有可能的。
這次糧食價格上漲以後，能在目前的高價位上維持多久？會不會只維持２３年的時間？這是當前農民和糧食主産區最為擔憂的一個問題。從過去１０年的情況看，１９９３年底至１９９６年糧價經歷了３年的上漲，１９９７年至２００３年又經歷了近７年的下跌和持續低迷。受各種複雜因素的影響，糧食價格出現一定幅度的波動是難免的，但一定要防止這次糧食價格上漲２３年後，又出現較大幅度的下跌。今後２３年內糧價下跌的可能性要遠大於糧價上漲的可能性。如果出現糧價大幅度的回落，整個農業和農村工作會陷入十分被動的局面。
２００５年我國糧食政策的基本趨向是：
１、穩定糧食播種面積。這是穩定和增加糧食産量的基本保證。２００３年糧食播種面積為１４．９１億畝。２００４年農業部的估計是１５．３億畝，增長４０００萬畝。今年要爭取恢復到１５．５億畝。
２、穩定和完善對糧食生産的各種扶持政策。繼續對種量糧農民實行直接補貼。農業稅的減免力度進一步加大。中央和地方政府用於良種補貼和農機具購置補貼的資金會進一步增加。最低收購價的政策仍繼續保留。從國內外的經驗看，最低收購價或最低保護價政策雖有必要，但政策成本往往較高，即使採取這項政策，也要把握好力度，最低收購價的水準要合理確定。要集中財力確保對主産區短缺的重點糧食品種的價格保護。
３、加大中央財政對糧食主産區小型農田水利建設的支援力度。農村稅費改革前，每年中央加地方的農田水利投資為２００億元左右，其中中央佔１／３，而每年農民自籌資金就達２００億元左右。高峰時每年冬春農民投工可達到８０億１００億個工日，最近幾年，農民投工這一塊已經大大下降，現在已降到５０億個工日，今後還會繼續下降。逐步取消“兩工”後，如何保證農田水利建設有穩定的資金渠道，是亟待解決的問題。今年中央１號文件提出，對於農民直接受益的小型農田水利設施建設，在切實加強民主決策和民主管理的前提下，可以允許投工投勞。全國有６０多萬個村莊，在短期內把農村各種公共産品或公共服務都納入公共財政的支援範圍是不現實的。引導農民自覺自願投工投勞，參與各種小型基礎設施建設，是不能回避的一個重要政策課題。在實踐中如何把握好有關政策界限，需要嚴格控制標準、嚴格規範，防止重新加重農民負擔。對於受益對象範圍較大的農村公共工程，必須納入各級財政的支援範圍，不能再重新恢復農村義務工制度，對參與工程建設的農民必須給予合理的報酬。要大幅度增加中央財政用於小型農田水利建設的投資，主要用於支援糧食主産省份改善生産條件。
４、建立對糧食主産區的補償機制。目前的糧食風險基金是中央給一塊，地方政府掏一塊。糧食調出省將糧食調往糧食主銷區時，實際上將糧食風險基金的一部分補給了糧食調入省份，這樣就形成了“窮省”補貼“富省”的現象。在過去糧食多時，糧食主産區感到吃虧。這種反常的補貼嚴重打擊了糧食主産地區的生産積極性。糧食安全不僅僅是糧食主産區的事，更是糧食調入省份的事，不能讓經濟相對落後的糧食主産區來承擔這個責任。今年中央１號文件提出，要建立糧食主産區與主銷區之間的利益協調機制，具體設想是：適當降低主産區糧食風險基金中地方財政的自籌比例；從經濟發達省份根據其糧食調入量或佔用的耕地數量，收取補償金給中央財政，形成糧食安全基金；將土地出讓金的一部分歸集到中央作為糧食安全基金的來源，中央財政根據糧食調出省份糧食調出的數量給予適當補貼。
５、協調好糧食進出口政策與國內糧食政策，防止出現“逆向調節”，並弱化我國進口糧食的“大國效應”。從以往經驗看，出現過國內糧食供給相對平衡的時候卻大量進口，國內糧食減産供應緊張的時候又大量出口的現象。要統一協調糧食內外貿政策，提高糧食進出口的運作效率，防止糧食的進出口方向與國內的供需實際嚴重脫節，減少“逆向調節”。２００５年玉米出口可適當擴大。限制玉米出口的政策會打壓國內玉米價格，有可能造成“賣糧難”。２００４年進口的小麥全部用於補充國家小麥庫存，在小麥豐收後，２００５年仍然要控制好小麥進口的數量和節奏。過去的經驗表明，一旦出口國形成中國缺糧的預期，我國進口糧食時，將會刺激國際市場糧價上漲。中國進口糧食確實産生了“大國效應”。要進一步改革糧食進口體制，掌握好進口時機，弱化“大國效應”。
二、２００５年農産品價格已經沒有繼續大幅上漲的空間，糧食增産幅度也不可能像去年那麼大。因此，農民增收的壓力會很大。要更加重視“節本增收”、“優化農業結構增收”和“改善農民就業增收”。
２００４年農民每人平均純收入達到２９３６元，實際增長６．８％，是１９９７年以來增長最快的一年。值得注意的是，去年農業增收比重超過非農業，糧食主産區增收速度超過非主産區，種糧農民收入增速超過非種糧農民。２００４年中央財政支農力度之大是多年來不曾有過的，但從總體上來看，財政政策對農民增收的貢獻遠比不上糧食漲價和外出打工。２００４年農民主要是靠“漲價增收”和“增産增收”。當前，農村發展面臨的最大問題仍然是農民增收困難。必須進一步加大政策支援力度，力爭實現農民收入的穩定增長。
（一）控制農業生産資料價格和農村消費品價格的上漲。
２００４年肥料價格約上漲了２０％。各項財政政策性因素的直接增收效果在很大程度上被農業生産資料價格的上漲抵消掉了。降低農業生産成本是增加農民收入的重要途徑。控制農業生資價格的過快上漲是２００５年一個重要政策課題。２００４年對化肥生産和進口廠家的財政補貼（７億元）基本沒有起到預期的作用，２００５年政策要有所調整，這筆資金用來直接補貼農民效果會更好。２００５年全年居民消費價格比上年上漲３．９％，其中，城市上漲３．３％，農村上漲４．８％。 農民購買力低，但農村物價上漲卻高於城市，是不正常的。農村無論是生産資料，還是日用消費品，不合格率高、假冒偽劣問題較為嚴重，銷售渠道混亂，嚴重危害農民的生産和生活。一些地方行政管理亂收費的現象，加重交易雙方負擔。連鎖、超市、配送經營等現代物流方式在農村發展還非常落後。要規範農業生産資料市場管理，凈化市場環境，建立有效的農業生産資料品質安全管理體系。農村日用工業消費品市場要以擴大連鎖經營、重點加強便民設施建設為主，建立適合農村特點的商品消費品分銷渠道，發展銷售代理制等行銷方式，方便農村居民消費，提高農村市場的運作效率。
（二）在確保糧食安全的基礎上，繼續推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力。中國作為一個大國，糧食供給不能指望過度依靠國際市場，尤其是口糧，糧食自給率要保持在一個合理的、可承受的水準上。在我國，確保糧食安全應包括三項具體目標：一是保護和穩定提高糧食生産能力，確保糧食基本自給水準；二是通過進出口調劑、庫存吞吐，最大限度地保證糧食市場供求平衡；三是保障特殊群體的食品安全。充分利用國內外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農業結構戰略性調整結合起來，推動農業的集約化、規模化和專業化生産，提高農業綜合效益和競爭力，仍是今後我國農業發展的主線。根據我國農業資源利用和農産品供求的現狀，應在繼續發展種植業的同時，加快林業和畜牧水産業的發展，提高其在大農業中的比重。加快推進農産品標準化生産，全面提高農産品品質安全水準。大力優化農業區域佈局，推動優勢農産品和特色農産品向優勢産區集中，形成優勢農産品産業帶。加大對初級農産品的加工轉化，積極發展農産品的現代流通方式，增加農産品的附加值。將農産品生産、加工、銷售有機結合，實施一體化經營。按照“發揮比較優勢，促進技術創新，實現市場多元化”的戰略思路，擴大我國優勢農産品的出口，力爭成為世界農産品貿易強國之一。
（三）繼續支援鄉鎮企業、農村二、三産業和以縣城為重點的小城鎮發展，拓展農村勞動力就業和農村人口轉移的渠道。２００３年我國農村４．９億勞動力，其轉机移到鄉鎮企業的有１．３５億。在可預見的將來，即使有越來越多的農民進城，農村勞動力供大於求，就業不充分的問題還將長期存在。擴大農村勞動力就業，必須多形式、多層次、多領域全面展開。要挖掘農業內部的就業容量，進一步拓展農村二三産業的就業空間。
（四）提高農民工工資水準，進一步改善農民外出就業條件。我國距離從勞動力過剩經濟轉入勞動力短缺經濟尚遠，農村勞動力供大於求，就業不充分，仍是制約農民收入增長和整個經濟社會發展的重大問題。２００３年我國農村４．９億勞動力，其中通過鄉鎮企業、外出就業兩條渠道真正轉移到非農産業的，估計只有１．８億人左右。現在國家統計局稱２００３年從事農業的勞動力３．１億人，仍可認為是接近實際的。一般認為我國在現有生産水準下，農業僅需要１．８億左右的常年勞動力。由此，農村仍有１．３億左右的農業富餘勞動力。同時，隨著農業的技術進步還會排出勞動力。當前局部地區出現用工緊張，主要原因是：工資低，勞動條件差，農民不願幹。過去十幾年時間裏農民工實際工資基本沒有變化。局部地區出現用工緊張説明以往那種廉價勞動力無限供給時代已經結束了。農民工作為一個群體在工資確定上集體討價還價意識也在增強，企業必須重視合理確定農民工工資，並改善農民工的福利待遇、工作條件和居住環境。要完善有關法律和法規，清理各種針對外出民工的歧視性政策，切實保障進城務工就業農民的合法權益。同時， 要大幅度增加各級政府用於勞動力培訓的投入，提高農民的就業能力。
建立保護農民權益的長效機制
三、加快農村各項改革步伐，從制度上建立保護農民權益的長效機制。
２００４年中央一號文件提出要推進四項農村改革，即農村稅費改革、糧食流通體制改革、土地徵用制度改革及農村金融體制改革。２００４年農村稅費改革和糧食流通體制改革力度很大，農村信用社改革試點也全面推開，但土地徵用制度的改革實際進展不大。
（一）解決城市化過程中農民土地權益保護問題，需要對現有土地法規和政策做大的修正。目前，全國建設用耕地每年２５０萬３００萬畝，如果按每人平均１畝地推算，就意味著每年大約有２５０萬到３００萬農民失去土地。據估計，目前完全失去土地或部分失去土地的農民可能高達４０００萬５０００萬人。中國城市化要推進，工業要發展，對土地必然要有一個最基本的需求，應該滿足這個需求。關鍵是在這個過程中農民的利益一定要受到保護，現在的問題是徵地補償標準太低了。大量徵地造成的農民生活水準下降、就業無著落等問題日益嚴重，因徵地問題引發的社會矛盾不斷加劇。失地農民問題已經成為一個比下崗工人問題更嚴重的社會問題。
為了保障農民權益，土地徵用制度改革應該體現“集體土地變為國有土地是一個平等的産權交易過程”這一基本原則。要完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地産權的平等性。要對公共利益需要作出明確的法律界定，不能濫用徵地權。要對農民給予公平的補償。要完善徵地程式，保證在徵地過程中農民有充分的知情權和參與權。在現行的制度下，土地一級市場由國家壟斷，農地轉為非農地都必須變為國有土地。這一條不打破的話，保障農民土地財産權利就破不了題。必須允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉。為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。要改變一次性貨幣安置為主的做法。土地補償費一部分要作為失地農民的社會保障基金。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金。這是建立農民
社會保障基金的主要來源。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮居民社會養老保險體系。對部分徵地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會保障。也可以鼓勵失地農民參加商業保險。
（二）農村稅費改革已經邁出了非常大的步伐，但是後續改革的任務仍然非常艱巨，對農村稅費改革的後續配套改革要有週密的政策設計，特別是要加快縣鄉基層政府體制的改革。根據鄉鎮的規模和經濟發展水準等實際情況，對現有的鄉鎮進行撤並，鄉鎮政府機構該減的減，該並的並，分流人員，壓縮支出，是鞏固稅費改革成果，防止農民負擔反彈的重大政策舉措。鄉鎮基層政權組織的改革不能簡單歸結為鄉鎮合併、機構撤並和人員精簡。改革不是推卸政府的責任。對於改革成效的評判，不能只看機構和人員精簡了多少，更要看改革後對農民的公共服務的提供是否有所改善。鄉鎮基層政府改革應該與建立和完善農村公共財政體制和公共服務服務體制結合起來。在取消農業稅後，要通過各級政府財政的轉移支付，滿足農村基層政權和農村公共服務的資金需要，穩定基層政府的服務和管理。
改革開放以來，我們已經歷經幾次機構改革，但縣鄉政府機構仍不斷膨脹的問題始終未能根本解決。從縣鄉機構人員增長趨勢看，主要問題是發生在縣直的事業單位。縣級事業單位人員經費支出增長幅度最快對鄉鎮而言，與上級對口的部門往往成為最有條件膨脹人員的地方。單純精簡鄉鎮機構和財政供養人員是遠遠不夠的。必須將鄉鎮政府機構改革與調整政府的行政架構進行通盤考慮，加快自上而下的行政體制改革。
農村事業單位的改革不能簡單化為走市場化的路子，應該充分考慮鄉鎮事業單位的性質進行分類改革。要把那些承擔執法、行政和管理職能的事業單位劃歸行政管理系列。把從事經營性業務的事業單位從事業序列中剔除。對於事業單位興辦的各類實體和後勤服務機構，要從主辦單位中脫離出來，明確投資主體和産權關係，使其成為自主經營、自負盈虧、自我積累、自我發展的企業法人，並盡可能轉為民營機構。
（三）從農村實際和農民需要出發，加快改革和創新農村金融體制。當前農民貸款難問題仍普遍存在。農民從事農業結構調整和農産品加工等方面的數額相對較大的貸款需求很難得到滿足。農村貧困家庭貸款難的問題非常突出。
第一，要進一步完善農村信用社改革試點政策，“花錢”要買來一個好機制。這次信用社改革有嚴密的政策設計，在改革過程中各地也做了非常細緻的工作。國務院關於深化農村信用社改革的試點方案對信用社改革提出了具體的要求。評價信用社改革是否成功，一是看信用社所有權不清晰、法人治理結構不完善的問題是否真正解決了。二是看改革後農民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農村金融服務是否有顯著改善，信用社對農戶的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高。從各試點省來看，還不能説改革已經成功地實現了這些目標。當前，農戶貸款難問題仍普遍存在。信用社在完善法人治理機構，轉換經營機制方面還沒有實質性進展。
在試點改革方案中，將不良貸款比例和資本充足率作為改革和獲得央行專項貸款或專項票據的先決條件。根據我們調查了解到的情況，地方政府為了能得到國家的支援，提高信用社資本金充足率，紛紛進行增資擴股，不少地區普遍存在要求職工入股的做法。從２００２年末到２００４年６月末，８省（市）農村信用社共增擴股金３３２億元，資本金達４３６億元，資本充足率達５．６９％。增資擴股不能成為套取央行支援資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴股後，實現産權主體多元化，根本目的應該是真正改變信用社的內部治理結構。在下一步的改革試點過程中，要進一步明確提出對産權關係和內部治理的要求，真正解決“一人説了算”的“內部人控制”問題。對信用社試點的評估不能只注重資本充足率和不良貸款比例，還應考察改革後治理結構的變化和民主管理的落實情況。否則，拿多少錢都買不來一個好機制。
第二，解決當前我國農村金融中的突出問題，不能局限于對當前農村金融體系的小修小補，改革的總體目標應該是培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系。農業銀行在堅持商業化經營的前提下，要加大對農業産業化經營龍頭企業、農村中小企業的支援力度。要完善農業發展銀行功能。要適當降低農村金融市場的準入門檻，發育、培養民間金融機構，放寬民間資金進入金融業的限制。參照國外的成功經驗，通過立法的方式，規定設在縣域的金融機構必須保證將所吸收資金的一定比例在當地使用。穩步推進農村利率市場化改革。建立郵政儲蓄資金回流機制，增加農村信貸資金來源。
（作者韓俊：國務院發展研究中心農村部）
《中國經濟時報》 2005年2月8日
