對於中國鐵路改革的進程，人們作過不同歸納，有三階段、四階段説或其他方式的表述，但無論人們從哪方面進行闡述，在中國幾大壟斷行業中，鐵路改革的遲滯顯而易見。
“一次大嘗試、兩次突破”，是鐵路內部對於近20年改革歷程的概括。
“一次大嘗試”是指在鐵路行業內部實行“大包乾” ，適應全國經濟發展形勢，20世紀80年代初，鐵路系統開始進行放權讓利的改革，鐵道部將在計劃、財務、勞資、物資、人事等方面的權力下放到下屬路局，並開始嘗試實行全行業的經濟責任大包乾。
“兩次突破”，一是1986年鐵道部在前幾年大包乾積累的經驗基礎上提出實行一包五年投入産出，以路建路和以路養路的全路經濟承包責任制，在原有的計劃經濟的基礎上實現了的一次管理體制重大突破，這一過程一直延續到1992年。二是1993年開始在鐵路系統開展建立現代企業制度試點，到1998年工程、建築、工業、物資、通信五大總公司與鐵道部簽訂了資産經營責任書，實施結構性分離，運輸系統先在四個不設分局的鐵路局試行資産經營責任制，第二次推進鐵路行業管理體制的變革。
從以上鐵路改革的基本軌跡，可以看出，政府職能已經開始轉變，國家對鐵路的管理從微觀行政管理逐漸走向宏觀經濟管理；鐵路從國家的行政附屬機構，以社會屬性為主，以追求社會效益為中心，逐漸走上了以企業屬性為主，以追求經濟效益為中心的現代産業發展道路。鐵路改革的核心內容是就在於鐵路內部打破壟斷，放鬆管制，轉變政府職能，對運輸系統企業引入競爭機制。
但是，眾所週知，鐵路的改革仍停留在推進階段，目前鐵道部仍是一個政企合一的機構，這顯然不符合建立現代企業制度的基本要求。與此同時，市場經濟的外部環境和鐵路自身的發展需要，加劇了鐵路開放運輸市場的緊迫性。如何對傳統的壟斷型的鐵路運營與管理體制進行根本性的改革？一場新的爭論在政府主管部門和學界展開了。人們已達成的共識在於：鐵路改革必須實現以政資分開為基礎的政企分開，建立鐵路現代企業制度。至於採取什麼樣的重組方案，目前可以説智者見智，仁者見仁。
像中國電力改革基本做法一樣，鐵路改革的一對基本矛盾就是“網”與“路”（或“運”），像中國電信改革的基本方案一樣，鐵路改革也有“橫切”和“豎切”之分，在這兩對矛盾作用下，人們提出了各種改革方案。
“豎切”：按政企分開、政資分開、“網運分離”的原則，組建鐵道部、鐵路線路總公司和鐵路運輸總公司。“路”“網”分離，在行業內部形成一定程度的競爭。但也有人提醒説，全國統一的路網公司權力過於集中，容易滋生新的腐敗
1999年6月，北方交通大學教授榮朝和一篇題為《試論“上下分離”與鐵路重組的關係》的文章，發表在《北方交通大學學報》上，引起鐵道部高層的注意。
榮朝和提出，今後鐵路行業結構應該是在“上下分離”（或“網運分離”）的基礎上，由若干個大型客貨運輸公司在全國鐵路網上分別根據實際貨流組織客貨運營，並在部分線路上形成鐵路公司之間一定的競爭態勢。也就是説，除了與路外的其他運輸方式競爭，也要引入內部競爭。榮在另外的一篇題為《論中國鐵路行業改革與放鬆管制的關係》的文章中，又提出，中國鐵路改革不能完全依據國外範圍廣泛的放鬆管制的辦法，籠統地將改革與行業政策的調整歸結為一個單純的放鬆管制問題，而應從鐵路與國家的關係、鐵路內部行業管理和鐵路企業的組織形式三個不同層面，採取適應市場經濟和鐵路自身發展需要的管制政策。“必須針對鐵路物品的物性，明確鐵路與國家的關係，在此基礎上才能確立國家對鐵路的管制目標，即使其商業化經營的同時對其所承擔的公益性服務適當進行補貼。”“關於鐵路內部行業管理的問題，鐵路運輸業是一個下部自然壟斷性和上部競爭性合二為一的産業，因此對鐵路下部軌道應針對其自然壟斷特性進行管制，而對鐵路上部運輸經營則針對競爭特性進行管制。”“中國鐵路必須改革現有的企業體制，重新構建符合效率要求的産權結構和運輸企業的規模”。這裡講的“下部”既是指鐵路線路，“上部”指鐵路運營。按照他的觀點，作為鐵路改革主導者的鐵道部在放鬆管制的改革中要對具有自然壟斷特性的“網”和具有競爭特性的“運”實行不同層面的改革方案。
鐵道部認可了這一思路，並與1999年下半年制定了一個鐵路改革的10年方案。
根據這一方案，按政企分開、政資分開、“網運分離”的原則，組建鐵道部、鐵路線路總公司（下部控股公司）和鐵路運輸總公司（上部控股公司），大致步驟是：用3年左右的時間，將客運與貨、網分離，以全國現有的14個鐵路局為基礎，組建客運公司；再用3年左右時間，組建貨運公司；最後三年是在客貨運公司全部重組到位的情況下，組建統一的國家鐵路路網公司。
鐵路改革方案也激起投資銀行界的競爭熱情，因為誰都明白在每一次行業性重組的背後便是新一輪上市的高潮。在鐵道部“網運分離”方案正送達各有關部委局徵求意見的時候，中銀國際提出了自己的方案，該方案因暗合了鐵道部的思路而被看成是鐵道部方案的進一步拓展，具體步驟是：先在鐵路局內部形成模擬法人運作的客運公司，一段時間後再將全路14個內部客運公司重組為5—7個大客運公司，最後推動客運公司改制上市。組建鐵路貨運公司時，考慮跨局運量較大，轉運環節較多，收入界定比較複雜，因此先從組建專業運輸公司入手，重點是組建集裝箱運輸公司,同時在現有14個鐵路局內部組建貨運事業部和路網基礎設施事業部，獨立核算；第二步再對貨運事業部進行重組，形成3－5個大貨運公司，最後推動貨運公司改制上市。路網公司則在財政支援下，實行一級法人管理，統一管理國家鐵路線路、橋梁、隧道、信號、供電設備和車站等資産，負責編制列車運作圖和列車編制使用費，必要時國家財政也可予以一定補貼。在切割完成後，原鐵路運輸企業將重組為5－7個大客運公司，3－5個大貨運公司，1－2個專業運輸公司、一個路網公司和幾個貨車租賃公司及一些支線鐵路公司。這些公司最終要與鐵道部脫鉤。鐵道部相應進行政企分開的改革，對行業實施監管，同時逐步開放鐵路客貨運市場，實行準入制度。
由於“豎切”將“路”和“網”分離，在行業內部形成了一定程度的競爭，而得到了部分專家的認可。他們認為，網運分離後，每一個專業運輸公司都是線路公司的客戶，與線路公司的經濟關係都是相同的。無論是屬地運輸公司還是外地運輸公司，都應該按照規範的標準向線路公司支付使用費和服務費，線路公司與屬地運輸公司並無特殊的經濟關係，因而對每個使用線路的運輸公司當然應持公平的態度。這樣，各運輸公司都可在各個發送所在地設立窗口，通過不同的服務方式爭取自己的乘客和貨主，進行公平競爭。與此同時，也實現了鐵路建設和鐵路運營職能的分開，網運分離後，鐵路線路及配套基礎設施建設線路由線路公司承擔，專業運輸公司只考慮運輸經營效益，而不考慮建設投資效益。線路公司可根據不同線路的繁忙程度、限制口通過能力、線路使用的經濟效益來考慮建設項目的選擇，從而保證建設項目投資效益，盡可能地縮短投資回報期。國家級線路公司還可根據國家宏觀經濟政策和方針的要求和地區差距，對不同經濟區域的線路使用有差別的使用費率。屬於國家政治、軍事、國土開發性建設項目，應由國家投資公司或中國鐵路投資公司投資，建成的線路無償交給線路公司運營。因線路利用率過低造成的虧損，應由國家財政對線路公司進行補貼。
儘管人們對“網運分離”方案説了一大堆好話，但持反對意見的也大有人在。據説，國務院內部對此方案亦存在分歧，有人對此持保留態度。認為全國統一的路網公司權力過於集中，會滋生新的腐敗。目前在中國的唯一一家歐資投資銀行瑞銀華寶則認為，實行網運分離是有先決條件的。當初歐洲實行網運分離的時候，鐵路的基礎建設已經完成，政府的監管體制也較為完善，而中國暫時還不具備這些條件。進而言，如果不把路網公司市場化，運輸公司的市場化也很難實現。因為鐵路運輸對於路網的依賴是唯一的，如果對於線路的使用、時刻的安排都由非市場化的機構承擔，“被掐住了脖子”的運輸企業便會把爭取市場的努力轉向爭取網路公司的支援。另一層擔憂是，如果鐵路的確具有自然壟斷性，一旦統一的路網公司成型，很難想像這個行業巨無霸還能找到競爭對手。
2000年7月，網運分離作為鐵路行業戰略性改組的解決方案第一次見諸新聞媒體。在人們仍對這一方案持保留態度情況下，昆明、南昌等4個不設分局的直管鐵路局開始實行客運公司的試點；至2001年3月，又有廣鐵模式加入試點行列。
“橫切”：按“網運合一”原則由鐵道部相關部門分離並組建國家鐵路總公司或國家鐵路控股公司，以産權為紐帶組建鐵路運輸集團公司、鐵路建設投資公司及各專業性總公司。“網”“運”合一由鐵路自然壟斷特性決定，需要實行公共控制。但也有人對國家鐵路總公司的控股地位提出批評
簡單地説，“橫切”就是按區域或線路組建若干個鐵路公司或幹線公司，目前日本和美國的鐵路改革基本模式就屬於此類。
日本鐵路在改革前分為國鐵、私鐵和城市公交鐵路，原國鐵在全國鐵路中佔營業里程的73％。1964年國鐵開始虧損，國家每年支出鉅額補貼。1981年日本成立臨時行政調查會，經過廣泛討論後提出國鐵改革方案。主要內容是：組建JR鐵路集團，按地域分為六家客運公司，並成立了一家全國統一運作、向客運公司租借線路的貨運公司。這些新公司最初是國家全額出資的特殊公司，但被要求儘早出售股份，向純粹的民營公司轉化。結果，7家公司在民營化後年均創造經常利潤2000億日元。
美國則是于20世紀初葉，為適應市場競爭和大宗客貨流向的需要，對鐵路公司進行了大規模的兼併，形成了以長大線路和區域性相結合的大型鐵路公司為主的行業組織形式，成功地解決了路網整體效率和市場競爭需要之間的矛盾。
借鑒日、美模式，有學者提出中國鐵路重組“網運合一”的改革模式：
改組鐵道部，將其職能定位於宏觀經濟調控和行業管理，制定相應政策法規同時對鐵路國有資産的經營管理實施監督。然後按“網運合一”原則由鐵道部相關部門分離並組建國家鐵路總公司或國家鐵路控股公司，代表國家行使鐵路國有資産授權經營的授權主體職能。在國家鐵路總公司之下，以産權為紐帶組建鐵路運輸集團公司、鐵路建設投資公司及各專業性總公司（鐵路機車車輛工業控股公司、鐵路工程建築集團公司、鐵路物資供銷集團公司、鐵路通信信號集團公司等），鐵路運輸企業集團內建立母子公司結構，母公司（即各集團公司）為國家鐵路總公司的二級資産經營公司，子公司（即改造後的各鐵路公司）從事相應各系統的生産經營活動。
主張“網運合一”的人認為，鐵路行業的壟斷是由於成本特性形成的，鐵路固定成本佔總成本的比重很大，研究表明，一般情況下鐵路線路的短期固定成本佔總成本的比重在50％— 80％之間，而且鐵路線路的使用壽命較長，不能移動，很難被用於其他用途，這説明鐵路中存在著大量難於在諸多産品中分配的聯合成本和較大可能的範疇經濟，因此，鐵路運輸業通常被認為具有因成本遞減而導致的自然壟斷的特性，因而需要對路網實行統一所有或實行公共控制和公共所有。成立國家鐵路總公司一方面實現了公共控制，另一方面在政府職能部門與生産經營企業之間建立起了一條“隔離帶”，實現了以政資分開為前提的政企分開。
儘管如此，也有人對此提出了尖銳的批評意見。指出國家鐵路總公司作為全行業的控股公司，儘管屬於企業性質，是市場主體，但由於其特殊背景和地位，自身不可能成為“競爭性”的市場主體。在全路一個控股公司下，各子公司之間是協調對外的“兄弟單位”關係。控股公司有可能在子公司之間，在諸如投資、價格、市場等重大決策上進行內部協調，如果鐵路全行業的主要經濟活動和企業發展都集中有一個控股公司掌握，勢必會出現對鐵路運輸産品和鐵路運輸服務的行業性壟斷。
混合分拆：組建4個專業性集團公司；以目前的14個鐵路局為基礎，組建若干個（14個）相互競爭的鐵路運輸集團公司（控股公司）；組建新的鐵道部與國家鐵路投資公司；以鐵路分局為基礎進行公司制改造，讓“網運合一”和“網運分離”兩種制度安排相互競爭，同時發展，各得其所。
鋻於純粹的“豎切”和“橫切”方案都不能建立起一個充分競爭性的市場，從而不可避免地將背離改革的初衷。在這種思想指導下，中國社會科學院規制與競爭研究中心博士後李雪松提出了近期中國鐵路重組方案的設計原則。
李雪松的“近期方案”建立在現存的鐵路運營與管理體制的基礎上。在他看來，完全脫離現存的鐵路運營與管理體制去設計一套近期的鐵路運營與管理體制，是不現實的。為此，他提出：
首先，組建4個專業性集團公司。鐵路機車車輛、工程建築、物資供銷、通信信號等專業部門應率先走向市場，分別組建鐵路機車車輛集團公司、鐵路工程建築集團公司、鐵路物資供銷集團公司和鐵路通信信號集團公司。這四大集團公司是國有資産運營機構，對上承擔國有資産保值增值責任，對下參股、控股一大批相應各系統的生産經營企業，行使國家股東權利。組建四大專業性集團公司後，原則上應按照國家對一般國有大中型企業改革的總體要求，逐步建立現代企業制度，成為獨立的市場競爭主體，參與國際國內市場競爭。與此同時，這四大專業性集團公司與各鐵路運輸企業應構成市場供求關係。
第二步，以目前的14個鐵路局為基礎，組建若干個（14個）相互競爭的鐵路運輸集團公司（控股公司）。作為國有資産經營公司，這14個集團公司將成為改制後公司中的國有資産股份的持有者。
第三步，組建新的鐵道部（或稱運輸部）與國家鐵路投資公司。新鐵道部是政府機構，擔負全路的管理職能，主要負責鐵路行業政策法規的制定和監督實施，制定鐵路發展計劃，協調行業內部各種關係等。待時機成熟時，新組建的鐵道部可與交通、民航等職能相近的部門合併，成立“運輸部”，統一行使各種運輸方式的交通運輸行業管理職能。
根據“國家統一所有、部門分級監管、授權企業經營”的國有資産管理體制改革的要求，還要從原鐵道部的相關職能部門中分離合併組建鐵路國有資産監督管理部門，其資産來源於國家財政，主要解決現有重大政治、軍事、國土開發等政策虧損性線路的建設問題，而一般盈利性鐵路，如沿海經濟發達地區及內地一些客貨運輸要求密集地區，原則上將由各鐵路集團公司、地方政府、外資、其他法人投資主體以及個人等各方合資興建。
這樣，就意味著將原鐵道部一分為三，分拆為新的鐵道部、鐵路國有資産管理部門和國家鐵路投資公司。
第四步，以鐵路分局為基礎進行公司制改造，讓“網運合一”和“網運分離”兩種制度安排相互競爭，同時發展，各得其所。以目前的56個鐵路分局為基礎，組建現代公司制企業。根據《公司法》或者建成股份有限公司，或者有限責任公司、或者國有獨資公司。由於56個鐵路分局情況千差萬別，要求各個公司都按“網運合一”或“網運分離”的方式組建是不現實的，而可將這兩種模式長期共存，在任何一個集團公司內部，鐵路分局的改制可有3種選擇：
一、組建若干個“網運合一”的“區域型”鐵路運輸公司；
二、組建若干個“網運分離”的鐵路客貨運輸公司與鐵路基礎設施公司；
三、組建若干個“網運合一”的“區域型”鐵路運輸公司、若干個“網運分離”的鐵路客貨運輸公司與鐵路基礎設施公司。
李雪松認為，在當代西方發達的市場經濟中，在運輸市場競爭激烈的條件下，針對“網運合一”和“網運分離”，不僅具有多種所有制形式混合的特點，鐵路運輸公司的組織結構更是五花八門、形式多樣。當然，各種類型都具有自身的優點和缺點，沒有哪一種形式被公認為具有對於其他類型的絕對優越性。而且，任何一種形式，如果僅有外部競爭的市場機制和間接控制，都不能單獨奏效。
至此，關於中國鐵路重組與改革的方案設計的競爭出現新的變化。第三種方案相對於單純的“橫切”和“豎切”，似乎是一個“各打五十大板”的綜合做法，其中的關鍵詞恐怕在於“沒有哪一種形式具有絕對優越性”。“橫切”方案從一開始就未被廣泛認可，反對者認為鐵路網具有天生的自然壟斷性，存在規模經濟和範圍經濟的特性，所以不宜分割，而且“橫切”鐵路很容易造成協調上的困難，不利於幹線運輸的通暢。“豎切”方案的反對者擔心權力過大的路網公司會成為腐敗的溫床。這兩種方案均可看作是“不徹底”的改革方案，即都未從本質上解決引入競爭機制的問題。
新方案即將公佈，將幹線切分與區域性切分結合起來，擬成立南北鐵路總公司，負責鐵路國有資産的監管和鐵路建設融資職能 。
國務院發展研究中心産業部部長劉世錦也對“絕對優越性”的觀點表示贊同。在他看來，像重組中國電信一樣，中國鐵路運營體制要不要重組的問題在理論上已經不是一個什麼問題，從世界各國鐵路改革的實踐看，日本模式也好，英國模式也好，美國模式也好，發達的市場經濟國家，放鬆政府行業管制，引入市場競爭機制，是伴隨市場環境的改變而發生的，在有些國家也是各國私有化浪潮的結果，這説明具有自然壟斷特性的行業壟斷不是不可打破的。當然，誰也不能肯定或預測哪一個改革方案會在未來的改革實踐中萬無一失，希冀改革一步到位也是有困難和有風險的。也有專家分析認為，鐵路改革也會遇到其他壟斷行業改革時遇到的障礙，改革就意味著利益格局的重新調整，市場化改革的結果是買方、賣方都想做“大生意”，都想獲高額利潤，鐵道部概莫能外，這也正是鐵道部自己拿方案時要把線路公司這一塊攬在懷裏的原因。
據悉，由於第三種方案的面世，2000年3月，中國鐵路重組方案的討論突然峰迴路轉。據説是國務院的重要領導同志轉向了對幹線切分結合區域性切分的美國和日本鐵路改革模式的認可。於是，鐵道部委託國務院發展研究中心據此思路重新設計一套方案。
今年年中這套方案將最後完成。劉世錦大致説明瞭該方案的一些基本內容。他説，這將是一個網運分離的修正案，但較之“豎切”要激進很多。開放通路權和強制性的互聯互通以及補貼公開化，是方案核心內容。他透露，在該方案設計中將成立南、北兩個國家鐵路總公司，負責鐵路國有資産的監管和鐵路建設融資職能。路網分離將分區域實行，再根據不同的鐵路網和構造的情況，能進行平行線之爭的地方如京廣和京九線、京滬線、蘭疆線鼓勵路網競爭；必須由國家財政補貼的區域單獨組建區域性公司；分清財務邊界，將交補貼和暗補改為明補；國家財政通過稅收和補貼對於經營性公司和權益性公司的收入進行調節。
《中國經濟時報》 2001年7月20日
