一、改革開放以來農村勞動力轉移的總體情況

    從80年代中期開始，鄉鎮企業異軍突起，吸納了大量農村勞動力，1996年全國鄉鎮企業的從業人員曾達到1．36億人，比1978年時的社隊企業從業人員增加了1億以上，1997年以來，由於鄉鎮企業所處的整體經濟環境發生較大變化，其自身也處於結構調整和體制創新的轉折階段，因此，鄉鎮企業吸納農村勞動力的能力明顯下降。2000年，鄉鎮企業從業人員為1．28億人，佔農村勞動力的27％。

    90年代初以來，農村勞動力的跨地區流動日趨活躍，並逐漸成為農村勞動力轉移的主要形式。到目前，據一般估計，農村出縣就業人員約在5300萬人以上，出省就業人員在2800萬人左右。就四川省而言，2001年出省就業人員538萬人，省內流動就業697萬人，境外勞務輸出1．5萬人。若以出縣流動就業來衡量，中西部多數省區跨地區流動就業人數，都超過了在當地鄉鎮企業就地轉移的人數。據有關調查，流動就業農民有80％以上進入城鎮，外出農民進入大中城市、小城鎮和農村的比例約為4：4：2。就全國而言，外出就業農民約佔農村勞動力的13％左右。就四川省而言，到2001年底，全省農村共有勞動力3948萬人，外出流動就業人員1236．5萬人，佔農村勞動力的31％。而在中西部一些地縣，這一比例甚至高達40％以上。

    總之，自20世紀80年代中期以來，在全國範圍內出現了一股主要由農村勞動力參與的群眾性的民工潮、創業潮和建城鎮潮。這股民工潮，每年約有1億農民離土離鄉，從跨區域流動轉移中找到了農業外的就業機會。其中一部分有作為的人，抓住了機遇經受磨練，拼搏中崛起，實現了由一個普通勞動者躋身於創業者隊伍的轉變，成了掀起創業潮的弄潮兒。隨後一批又一批新涌現的創業者，打道回府，回歸鄉里，興起了建設小城鎮潮，創業者成了新興城鎮的投資者，建設的主力軍，以上3股潮流相互推動，成為我國農村勞動轉移史上蔚為壯觀的“三潮”。

    二、農村勞動力轉移的新形勢分析

    進入21世紀後，我國農村勞動力轉移將在三大新的背景下進行，即城市化加快，西部大開發戰略全面實施以及我國加入WTO，這三大新因素都將對我國農村勞動力轉移産生重大影響。因此，我們有必要對農村勞動力轉移面臨的新形勢進行分析。

    1．城市化與農村勞動力轉移問題。我國城市化進程相對於經濟發展水準而言是滯後的。目前我國的經濟發展水準已達到了工業化中期階段，但城市化進程卻明顯滯後。按世界銀行的購買力平均價（PPP）計算，1997年我國每人平均GNP為3570美元，同年每人平均GNP在2040—4840美元的28個國家平均城市化水準為52．6％。與此相比，我國城市化水準低16個百分點。造成這一狀況的主要原因在於歷史形成並沿襲至今的城鄉壁壘政策。然而，現在有的地方搞城市化，卻沒有適當的産業支援，民間戲稱為“一條大馬路，兩行卷簾門”。這樣的城市化恰如當年形式主義的大辦開發區，是社會資源的巨大浪費。一個城市在産業選擇上應當有利於勞動力轉移。按照發展經濟學家WA劉易斯的看法，所謂發展就是把傳統部門即農村的無限供給剩餘勞動力通過發展現代部門不斷予以轉移。以實踐來看，這種供給必須是有效供給，所謂有效供給就是選擇的産業層次對從業人員素質的要求與轉移出來的人員的素質相適應，可以有效解決農村剩餘勞動力的轉移問題。因此，目前我國有些地方特別是西部的一些省份在産業選擇上無視本地地域偏遠、自然資源豐富、勞動力多但素質不高的特點，非常時髦地選擇高新技術産業作支柱産業。這樣不利於農村剩餘勞動力轉移，不利於加快城市化進程。

    2．實施西部大開發戰略與農村勞動力轉移問題。國家實施西部大開發戰略為加快我國廣大西部地區農村勞動力轉移提供了千載難逢的歷史機遇。西部大開發對勞動力容量的擴張將有力促進西部地區農村勞動力的轉移。首先，加快基礎設施建設，一系列投資項目的開工開工對農村勞動力的需求會迅速增加。其次，加快生態環境保護和建設也將需要大量農村勞動力。

    3．加入WTO與農村勞動力轉移問題。我國加入WTO後，國外的先進技術和管理經驗，以及性能優越的各類産品和各類民用食品將會大量的涌入國內市場，這將極大地方便、豐富人們的生産、生活，刺激國內民族工業加速發展，對加快農村勞動力轉移産生積極影響。但同時我國農業的相當部分土地密集型産品（糧食、油料、棉花等）成本高，品質也較低，加入WTO後將面臨國外優質大宗産品的競爭，短期內農民收入與就業機會都將減少，不考慮其他因素，按照配額4％—5％的同比減少就業機會，僅四川省而言就將減少100萬個左右的農業就業機會。此外，由於農村人口文化水準偏低，技術水準不高，農村剩餘勞動力的轉移會受到極大影響。首先，是入世後完全參與國際市場競爭，為了提高自身産品品質，降低生産成本和銷售價格，提高産品競爭力，我國各類企業將對員工的綜合素質必然會提出更高要求，一般文化水準低且沒有一技之長的農村勞動力將很難轉移出去。其次，是對於不能自我發展、自我提高的企業，將面臨破産危險和壓力，從而減少吸納農村勞動力。第三，是作為吸納農村剩餘勞動力主渠道的鄉鎮企業也將受到較大衝擊，由於鄉鎮企業普遍缺乏資金、技術、生産經營經驗，市場競爭能力不強，因此，加入WTO後，許多鄉鎮企業可能會裁員減産或關閉走人，這也將會極大地阻礙農村勞動力的進一步轉移。所以，加入WTO後，我國第一産業的就業將面臨需求數量減少和素質要求提高的雙重壓力，因此，加快農村勞動力轉移不僅顯得更為迫切而且困難增大。

    三、新形勢下促進農村勞動力轉移的對策思考

    2000年以後，國家農村勞動力就業政策發生了更積極的變化。《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出，打破城鄉分割體制，逐步建立市場經濟體制下的新型城鄉關係，改革城鎮戶籍制度，取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，引導農村富餘勞動力在城鄉、地區間有序流動。2001年3月，國務院批轉公安部關於推進小城鎮戶籍管理制度改革意見，在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及建制鎮，只要有合法固定的住所，穩定的職業或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意願辦理城鎮常住戶口。2002年中共中央2號文件進一步提出：對進城農民要公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務。並要求各地認真清理對農民進城務工的不合理限制和亂收費，糾正簡單粗暴清退農民工的做法。

    進入21世紀後，我國農村勞動力將處於新的供給高峰，據預測，2001年—2010年全國農村將新增勞動力6350萬左右。針對上情況，進入21世紀後，面對我國農村勞動力轉移將面臨的新形勢、新情況和新問題，擬提出以下政策主張和對策建議：

    1．促進農村勞動力轉移，根本出路在於推動農村勞動力向非農産業轉移，加快城市化進程。目前，我國的經濟發展水準已達到了工業化中期階段，但城市化進程明顯滯後。從長遠看，國民經濟的增長有賴於城鄉經濟的協調發展。沒有協調的城鄉經濟就不可能有服務業的充分發展，就業的總規模就難以持續擴張。這是目前我國農村勞動力轉移困難的癥結所在。伴隨著我國由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變，在城鄉關係方面也必須要有個相應的大轉變，即由農民進城轉向主動吸引農民進城，這是關係到國家現代化成敗的歷史性轉變，我們要確立起城市的産業選擇與城市經濟的發展要有利於農村勞動力轉移的戰略觀念，這個觀念是早轉比晚轉更主動，更有利於我國第三步宏偉戰略目標的實現和全國大局的穩定。

    從近10年來農村勞動力流動就業和城鎮化進展的實際經驗看，發展大中城市和小城鎮都不能偏廢。當前的實際情況是，大中城市更有條件為農民提供初始非農就業和資金積累的機會，但大中城市較高的居住、生活費用和社會保障體制，又都使得絕大多數流動進城的農民難以真正在那裏定居。因此，絕大多數在大中城市積累了部分資金的農民，最終仍不得不走上返鄉之路。但他們中的一部分卻不再返回其原來的鄉村，而回到了家鄉所在地的小城鎮，成了“離土又離鄉”的小城鎮居民。這個迂迴曲折的過程，可能是相當長時期我國農業人口逐步轉向城鎮定居的現實之路。因此，在現階段，必須將農民進城就業和發展小城鎮作為推動我國城市化的兩個同等重要的支點，在政策上予以必要的支援。

    2．促進城市化健康發展，關鍵是消除體制和政策障礙，加快培育和發展統一的勞動力市場。農村勞動力轉移從一開始就是通過市場化途徑，它是勞動力市場中最活躍的一部分。它的進一步發展和規範化，無疑還需要我國勞動力市場的進一步成熟。但實際上，農村勞動力與城市勞動力是被分割的。造成這種分割的3個關鍵因素是不合理限制、社會保險與戶籍制度。它們從根本上阻止了農民向非農民的轉換，或使這種轉移具有很高的成本，使農村勞動力轉移長期處於亦工亦農狀態，使農民工一直處於不穩定的流動狀態。因此，我們應著手消除這些體制和政策障礙，加快建立統一的勞動力市場。為此，一是取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制。當前農村勞動力進入城鎮就業仍受到很多不合理的限制。一些大中城市為了保證城市居民就業都規定了限制農民進入的行業和工種。一些地方存在簡單粗暴清退進城務工農民的做法。現在許多城市面臨就業壓力，對農民進城務工進行嚴格控制。實際上，農民進入城市後，與城鎮勞動力就業的互補性遠遠大於競爭性。針對上述問題，要採取措施進一步完善和規範政府對勞動力市場的管理，清理對農民進城務工不合理限制政策和亂收費，維護和保障進城務工農民的各項合法權益。二是加快戶籍管理制度改革步伐。目前小城鎮戶籍制度改革正在全面推開，個別大城市的戶籍制度改革也有了較大的動作。事實表明，放開戶口後並沒有産生消極影響。要進一步加大戶籍制度改革力度。大中城市的戶籍制度改革，可以從城市的實際承受能力出發，賦予各市更大的自主權。三是社會保險要覆蓋全社會，將轉移到城市的民工納入社會保險體系。加入WTO後，我們應貫徹WTO國民待遇原則，建立和完善農民工參加社會保險的政策，給予農民工社會保險方面的同等國民待遇。對於農民工的社會保險制度，要適應其流動的特點，在制度設計和實施上，要便於社會保險的轉移。

    3．大力全面實施西部大開發戰略，加強東西部勞務協作，是解決廣大西部地區農村就業問題的根本措施。西部開發是一個長期過程，但現在處在關鍵時期，西部各省區必須抓住機遇，大力全面推進西部大開發戰略，以實現西部地區社會經濟的快速發展，加快農村勞動力轉移步伐和人口城市化進程，從而提高人民的生活水準。此外，加快西部農村勞動力轉移，應加強東西部勞務協作。首先，要充分發揮東西部勞動保障部門的協作，以勞務輸出帶動東西部鄉鎮企業發展。勞動保障部門可以有針對性組織西部勞動力到東部，通過勞務輸出為西部的發展培養一批人才。同時，東西部勞動保障部門也可以通過協作為西部地區引進更多技術人員的技術工人，以發揮其傳幫帶作用。其次，要加強東西部職業培訓機構的交流和協作，為西部地區更多地培訓人才。

    4．大力發展面向農村勞動力的職業技能培訓，是促進農村勞動力轉移的重要保障。我國農村勞動力素質不高，這種狀況不能適應加入WTO後我國現代經濟發展的要求。要真正解決目前農村勞動力轉移中存在的亦工亦農的不穩定狀態，使其順利實現轉移，就需要進一步引導農村勞動力穩定的職業化轉移，這當然需長期努力才可以達到，其中，大力發展適應農村勞動力轉移的職業技能培訓是一個重要的手段。一要在農村努力實行九年義務教育，積極發展職業技術教育，延長農村中學適齡青年的在讀時間，推遲他們的就業年齡。二要大力推廣適用技術，加強農村勞動力技能教育。三要搞好上網前培訓，培養一批有文化，有技術的合格勞動者。

    農業部資訊中心 2003年3月26日