我國傳統觀念認為,農民分(承包)了土地,生活就有保障,孩子長大自然務農,不存在就業問題。農民的子女當農民,天經地義。
建國之初,農民分了土地,農村基本上沒有發生就業問題。到了20世紀50年代中期,情況發生變化,有些農民外出謀生,但傳統觀念對決策層的影響很深,他們把農民外出謀生視為非法(實際上當年是符合共同綱領和憲法規定的公民權利條款的),屢次發文堅決加以防止、制止。城市社會、幹部、官員都將外出農民侮辱性地稱為“盲流”。
我國至今仍然是個農業大國,將近13億人口中約70%在農村;農村勞動力有五六億,農業剩餘勞動力目前為1.5億-2億。近20年來,農村耕地每年以500萬畝左右的速度遞減,而農村勞動力每年以1000萬上下的速度遞增。加之農業勞動生産率提高,約3億農民就業不充分,普遍存在隱形失業,大量剩餘勞動力需要轉移就業。從國家的角度看,幾億勞動力資源閒置,不能與生産資料相結合,是嚴重的浪費,不利於社會生産力的發展。
2002年“兩會”期間,會上會外都談論“三農問題”。反映湖北監利縣棋盤鄉情況的《我向總理説實話》一書已成為暢銷書。會上有代表(委員)提出,農村要富必須減少農民,實現農村城市化,也就是讓農民外出就業。可是有的領導還是認為,農民有承包地,就業不成為問題。半個多世紀以來,農民的就業環境沒有根本性的變革。
沒有城市化就沒有現代化
城市化不僅是為了解決農民轉移就業的問題,更重要的是變革農村生産關係。20世紀80年代初期,家庭承包制對解放農村生産力、發展生産力,起了非常革命的作用。但是到了20世紀最後10年,這種以家庭為生産單位、分散的、小規模自然經濟的歷史局限性已經顯露了。
過量勞動力密集在分散的小塊土地上,無法大規模向城市和非農産業轉移。加之近幾年農民收入持續下降,如計入農業勞動成本,收入實為負數,農民生活困苦,農村青壯年相繼外出。只是因為戶口在農村,城裏沒有他們的社會保障,甚至沒有合法居住權,不得不留退路,才託人代種、代交土地稅而保留那塊承包地。有的人則不惜土地拋荒外出謀生和發展。
另一方面,農村這種分散的、以家庭為單位的生産方式,經營規模過小,無法實現農業機械化、現代化,勞動生産率極低。要想農村富,只有進一步解放農民,消除城鄉壁壘,讓農民徹底向城市和非農産業轉移。政府要改善他們離鄉後的就業環境,為他們創造就業機會,建立與市民同樣的社會保障,解除其後顧之憂。這樣,才能夠將土地合理集中,擴大經營範圍,取得規模效益,發展農村生産力。可見,解決“三農問題”,必須首先解決農村城市化問題。
城市化是現代化不可逾越的階段,是經濟社會發展的客觀要求。在21世紀全球化時代,我國城市化水準仍然很低,2001年,我國城市化率只有37.66%,落後於世界和發展中國家的平均水準。
目前,農村剩餘勞動力轉移巳經從“離土不離鄉”的初級模式進到“離土又離鄉”的成熟模式。大批隱形失業農民轉移出來,務工經商或搞服務行業,承擔城市勞動者不願意幹的苦、臟、累、險和有毒的活計,對城市生産和生活起了不可或缺的作用。
實踐證明,城市的基本建設、公共設施、生産和生活多方面需要農村勞動力。有的地區採取種種辦法,如賣戶口、發藍印戶口本等,對農民進城賦予一定的合法性。安徽滁縣地區,上世紀90年代初,因為“賣戶口”受到批評。其實在此前後,別的城市也有類似的做法。上海等地則實行藍印戶口,近年改為上海地方戶口。去年京滬等大城市規定,允許外來人口有條件地在本市落戶。條件是:在本市有住房、有單位接收,還要在本市投資若干萬元。條件很高,外來戶能滿足規定的條件而獲得城市戶口的寥寥無幾;對於絕大多數外來的普通勞動者,這些舉措談不上什麼就業環境的變革。但它們也從一個側面表明,城市對農民工和外來人員還是需要和歡迎的。
“城鎮化”實質是限制農民進城市就業的政策
上世紀80年代允許農民自帶口糧進小城鎮,不許到縣城,但是,農民還是大批離土離鄉,往城市轉移。由於農業勞動生産率的提高及其他原因,到1989年,農業剩餘勞動力1.5億至2億中,已有1.3億轉移出來,其中約4000萬在城市就了業。他們或當臨時工、或當家庭服務員(保姆)、個別的成了技工。城市化問題不能不提上日程。
1995年,中央11個部委聯合發佈49號文件:《小城鎮綜合改革試點指導意見》,為我國城市化道路定了格。
《意見》第一條規定:“在廣大農村地區積極發展小城鎮,是我國城市化道路的現實選擇,是實現國民經濟現代化的必然趨勢,也是縮小城鄉差別的重要途徑。”
在此《意見》指導下,小城鎮迅猛發展,鄉鎮數量迅速增多,基層黨政機構膨脹,農民負擔加重。我國財政實行“分灶吃飯”,鄉鎮財政基本上由農民負擔。據統計,全國有4.5萬個鄉鎮(其中建制鎮約2萬個),財政供養人員(包括離退休人員和教師)已達到1280萬人。此外還有380萬名村幹部,平均每40個農民就要供養一名幹部。(《財經》2002年第15期)實踐證明,積極發展小城鎮,徒增農民的負擔,卻解決不了幾億農業勞動力轉移的問題。但是,我們卻不接受教訓。積極發展小城鎮還不夠,還要更進一步,以“城鎮化”取代“城市化”,並寫進“十五”發展鋼要。有人説這是用詞問題。其實不然。“城鎮化”與“城市化”,一字之差,涵義大不相同。所謂“差之毫釐,失之千里”。“城市化”是個外來語:“urbanization”,是“使 具有城市屬性”之意。“鎮”在英語中是“town”,指人煙稠密的鄉村地區,沒有“化”的意思。
我們採用“城鎮化”戰略,就是讓農業剩餘勞動力轉移到小城鎮去謀生去就業。以為建它十來萬個小城鎮,農民就不到城市裏來了。事實證明,這只是一廂情願,不僅億萬農民不接受,而且與我國實現現代化的歷史任務背道而馳,違反了社會發展的歷史規律。
關於城市化道路的選擇,近幾年學術界進行討論,發表了許多好的意見,提出大、中、小城市和小城鎮綜合發展的城市化道路。主張給農民自由,讓農民自己選擇到大、中、小城市、小城鎮去謀生、去發展。這並不僅僅是農民的願望,乃是社會發展的客觀規律。數十年的實踐已經證明,“嚴格控制”農民進入城市的失敗是必然的。用戶籍制度來管,也管不住。
去年中央國務院召開的再就業工作會議,對於農村勞動力進城就業的政策已經有所放寬。雖然只是簡略地提到,其中有一段話,卻是十分中肯、十分重要的:“對農村勞動力進城就業要公平對待,合理引導,完善管理,搞好服務,認真清理不合理的限制政策,切實保障他們的合法權益。各類企業招用農民工,應簽訂勞動合同,必須依法繳納社會保險費。”
這段話很有新意,很有針對性,表明黨和政府對農村勞動就業觀念開始有了轉變,不像過去那樣一味強調就地就近消化,嚴格控制農民流入城市。這是一個可喜的進步。建議在此基礎上前進一步,放開對農民流動的控制,讓有條件的農村勞動者進城謀生,促進農民就業環境的變革。
(作者為著名勞動就業問題專家、中國社科院研究員。)
《財經時報》2003年1月28日
(完)