建國之初，農民分了土地，農村基本上沒有發生就業問題。到了２０世紀５０年代中期，情況發生變化，有些農民外出謀生，但傳統觀念對決策層的影響很深，他們把農民外出謀生視為非法（實際上當年是符合共同綱領和憲法規定的公民權利條款的），屢次發文堅決加以防止、制止。城市社會、幹部、官員都將外出農民侮辱性地稱為“盲流”。

    我國至今仍然是個農業大國，將近１３億人口中約７０％在農村；農村勞動力有五六億，農業剩餘勞動力目前為１．５億－２億。近２０年來，農村耕地每年以５００萬畝左右的速度遞減，而農村勞動力每年以１０００萬上下的速度遞增。加之農業勞動生産率提高，約３億農民就業不充分，普遍存在隱形失業，大量剩餘勞動力需要轉移就業。從國家的角度看，幾億勞動力資源閒置，不能與生産資料相結合，是嚴重的浪費，不利於社會生産力的發展。

    ２００２年“兩會”期間，會上會外都談論“三農問題”。反映湖北監利縣棋盤鄉情況的《我向總理説實話》一書已成為暢銷書。會上有代表（委員）提出，農村要富必須減少農民，實現農村城市化，也就是讓農民外出就業。可是有的領導還是認為，農民有承包地，就業不成為問題。半個多世紀以來，農民的就業環境沒有根本性的變革。

    沒有城市化就沒有現代化

    城市化不僅是為了解決農民轉移就業的問題，更重要的是變革農村生産關係。２０世紀８０年代初期，家庭承包制對解放農村生産力、發展生産力，起了非常革命的作用。但是到了２０世紀最後１０年，這種以家庭為生産單位、分散的、小規模自然經濟的歷史局限性已經顯露了。

    過量勞動力密集在分散的小塊土地上，無法大規模向城市和非農産業轉移。加之近幾年農民收入持續下降，如計入農業勞動成本，收入實為負數，農民生活困苦，農村青壯年相繼外出。只是因為戶口在農村，城裏沒有他們的社會保障，甚至沒有合法居住權，不得不留退路，才託人代種、代交土地稅而保留那塊承包地。有的人則不惜土地拋荒外出謀生和發展。

    另一方面，農村這種分散的、以家庭為單位的生産方式，經營規模過小，無法實現農業機械化、現代化，勞動生産率極低。要想農村富，只有進一步解放農民，消除城鄉壁壘，讓農民徹底向城市和非農産業轉移。政府要改善他們離鄉後的就業環境，為他們創造就業機會，建立與市民同樣的社會保障，解除其後顧之憂。這樣，才能夠將土地合理集中，擴大經營範圍，取得規模效益，發展農村生産力。可見，解決“三農問題”，必須首先解決農村城市化問題。

    城市化是現代化不可逾越的階段，是經濟社會發展的客觀要求。在２１世紀全球化時代，我國城市化水準仍然很低，２００１年，我國城市化率只有３７．６６％，落後於世界和發展中國家的平均水準。

    目前，農村剩餘勞動力轉移巳經從“離土不離鄉”的初級模式進到“離土又離鄉”的成熟模式。大批隱形失業農民轉移出來，務工經商或搞服務行業，承擔城市勞動者不願意幹的苦、臟、累、險和有毒的活計，對城市生産和生活起了不可或缺的作用。

    實踐證明，城市的基本建設、公共設施、生産和生活多方面需要農村勞動力。有的地區採取種種辦法，如賣戶口、發藍印戶口本等，對農民進城賦予一定的合法性。安徽滁縣地區，上世紀９０年代初，因為“賣戶口”受到批評。其實在此前後，別的城市也有類似的做法。上海等地則實行藍印戶口，近年改為上海地方戶口。去年京滬等大城市規定，允許外來人口有條件地在本市落戶。條件是：在本市有住房、有單位接收，還要在本市投資若干萬元。條件很高，外來戶能滿足規定的條件而獲得城市戶口的寥寥無幾；對於絕大多數外來的普通勞動者，這些舉措談不上什麼就業環境的變革。但它們也從一個側面表明，城市對農民工和外來人員還是需要和歡迎的。

    “城鎮化”實質是限制農民進城市就業的政策

    上世紀８０年代允許農民自帶口糧進小城鎮，不許到縣城，但是，農民還是大批離土離鄉，往城市轉移。由於農業勞動生産率的提高及其他原因，到１９８９年，農業剩餘勞動力１．５億至２億中，已有１．３億轉移出來，其中約４０００萬在城市就了業。他們或當臨時工、或當家庭服務員（保姆）、個別的成了技工。城市化問題不能不提上日程。

    １９９５年，中央１１個部委聯合發佈４９號文件：《小城鎮綜合改革試點指導意見》，為我國城市化道路定了格。

    《意見》第一條規定：“在廣大農村地區積極發展小城鎮，是我國城市化道路的現實選擇，是實現國民經濟現代化的必然趨勢，也是縮小城鄉差別的重要途徑。”

    在此《意見》指導下，小城鎮迅猛發展，鄉鎮數量迅速增多，基層黨政機構膨脹，農民負擔加重。我國財政實行“分灶吃飯”，鄉鎮財政基本上由農民負擔。據統計，全國有４．５萬個鄉鎮（其中建制鎮約２萬個），財政供養人員（包括離退休人員和教師）已達到１２８０萬人。此外還有３８０萬名村幹部，平均每４０個農民就要供養一名幹部。（《財經》２００２年第１５期）實踐證明，積極發展小城鎮，徒增農民的負擔，卻解決不了幾億農業勞動力轉移的問題。但是，我們卻不接受教訓。積極發展小城鎮還不夠，還要更進一步，以“城鎮化”取代“城市化”，並寫進“十五”發展鋼要。有人説這是用詞問題。其實不然。“城鎮化”與“城市化”，一字之差，涵義大不相同。所謂“差之毫釐，失之千里”。“城市化”是個外來語：“ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ”，是“使具有城市屬性”之意。“鎮”在英語中是“ｔｏｗｎ”，指人煙稠密的鄉村地區，沒有“化”的意思。

    我們採用“城鎮化”戰略，就是讓農業剩餘勞動力轉移到小城鎮去謀生去就業。以為建它十來萬個小城鎮，農民就不到城市裏來了。事實證明，這只是一廂情願，不僅億萬農民不接受，而且與我國實現現代化的歷史任務背道而馳，違反了社會發展的歷史規律。

    關於城市化道路的選擇，近幾年學術界進行討論，發表了許多好的意見，提出大、中、小城市和小城鎮綜合發展的城市化道路。主張給農民自由，讓農民自己選擇到大、中、小城市、小城鎮去謀生、去發展。這並不僅僅是農民的願望，乃是社會發展的客觀規律。數十年的實踐已經證明，“嚴格控制”農民進入城市的失敗是必然的。用戶籍制度來管，也管不住。

    去年中央國務院召開的再就業工作會議，對於農村勞動力進城就業的政策已經有所放寬。雖然只是簡略地提到，其中有一段話，卻是十分中肯、十分重要的：“對農村勞動力進城就業要公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務，認真清理不合理的限制政策，切實保障他們的合法權益。各類企業招用農民工，應簽訂勞動合同，必須依法繳納社會保險費。”

    這段話很有新意，很有針對性，表明黨和政府對農村勞動就業觀念開始有了轉變，不像過去那樣一味強調就地就近消化，嚴格控制農民流入城市。這是一個可喜的進步。建議在此基礎上前進一步，放開對農民流動的控制，讓有條件的農村勞動者進城謀生，促進農民就業環境的變革。

    （作者為著名勞動就業問題專家、中國社科院研究員。）

    《財經時報》2003年1月28日

    （完）