“土地是財富之母”。説到改革開放以來，我國外資的引進、房地産業的興起和住房制度改革的推進，特別是我國城市化進程的加快和國民經濟取得的持續快速發展成就，專家們認為，這些成就的取得都無不與我們對土地價值認識的提高和深化，與土地市場的建立、完善，土地資産的運作有關，特別是土地使用制度的改革深入有關。

    第一次“土改”：“三無”變“三有”，土地恢復商品屬性，價值被人重新認識，土地開始步入商品化軌道，市場管理法律法規體系初步形成

    土地，是我國國有資産中規模最大、價值最高的資産。但是，在改革開放前相當長的一段時期中，土地在無償、無限期、無流動使用的管理體制下，卻失去了她應有的顯赫地位。

    1979年，隨著改革開放大幕的拉開，春天的故事開始講述，深圳等經濟特區也開始了以土地入股或作為資金與外商合資興辦企業探索，失去顯赫地位的國有土地也開始逐步恢復了她“財富之母”的本來面目。

    經過幾年的探索，1987年12月1日，一聲劃時代的槌聲在深圳響起，一塊8588平方米的國有土地50年的使用權，在44家企業的激烈角逐中，最終由一家房地産公司以525萬元競得。這次土地拍賣是建國後我國第一次把土地使用權作為資産投入市場，在宣告我國長期土地無償劃撥時代終結的同時，也宣告了一個有償、有限期、有流動的土地使用制度新時代的來臨。

    1987年11月國務院批准確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用改革試點。接著，1988年4月，全國人大對《憲法》進行了修改，在刪除土地不得出租規定的同時，增加了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定。按照修改後的《憲法》，1990年5月國務院發佈了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。《憲法》的修改和《暫行條例》的制定頒布實施，在法律法規層面恢復了我國國有土地資産商品屬性的同時，也標誌著我們土地管理開始步入了商品化的軌道。

    如同其他領域改革一樣，我國土地作為商品進入市場的道路也不是一帆風順的，1992年隨著我國新的一輪改革開放高潮掀起，剛剛建立起來的土地市場也遭遇了蜂擁而上的開發區熱、房地産熱的衝擊。統計顯示，截至1993年年底，全國僅設立的各類開發區就多達2800多個，總用地量超過1100多萬畝。其中，78％是未經批准盲目設立的。此外，一些地方政府不從實際出發，急於求成；眾多房地産開發商濫上濫炒開發項目和土地，在造成土地供應總量失控，耕地大量閒置，用地結構失衡，土地市場秩序混亂，房地産資金大量積澱的同時，也給社會經濟生活帶來了嚴重的不良影響。

    1997年，我國第一次用現代“千里眼”———衛星監測繪製了17個具有代表性城市的土地利用對比彩圖。這組圖片準確、直觀、形象地反映了近10年我國城市擴展建設加速、大量佔用耕地及土地閒置情況嚴重（見圖1）。如，西部某城市，1988至1996年城區擴展84％，擴展主要佔用的土地不是非耕地，而是優質平原耕地，使耕地減少13.3％，佔用面積達14.4萬畝。中部某市，8年間城區擴大167平方公里，致使耕地面積減少9.3％。南方某産糧地區制定的城鎮規劃面積到2010年將佔用全區土地總面積的22.8％，按每人平均100平方米計算，可居住1億人，超過了全省總人口……

    我國每人平均耕地1.51畝，僅為世界每人平均耕地的45％，優質耕地僅佔耕地總量的1／3。要實現到2010年我國糧食和主要經濟作物生産目標，實現國民經濟的可持續發展，必須確保耕地總量不再減少，其中的關鍵就在於控制城市和村鎮建設佔用耕地。對此若不實行更嚴格的控制措施，那麼，當我國人口發展到13億、14億及16億高峰時，每人平均耕地將逐次降為1.49畝、1.33畝、1.07畝！保護耕地刻不容緩。

    時任中共中央總書記的江澤民同志在看了圖片和聽了國土資源管理部門的彙報後説：“不聽不知道，一聽嚇一跳。”

    於是，黨中央、國務院在深入分析我國土地基本國情和土地管理情況，特別是在耕地保護中存在的突出問題後，果斷做出重大決策：我國必須採取世界上最嚴格的措施管理土地和保護耕地；必須長期堅持土地基本國策；必須從體制、機制和法制上採取治本之策，扭轉人口大量增加、耕地大量減少的失衡態勢。根據這一決策，黨中央和國務院還迅速做出凍結審批佔用耕地一年、凍結審批縣改市、實施建設用地大清查等重要部署。

    在黨中央的建議下，八屆全國人大五次會議于1997年3月14日通過新修訂的《刑法》，增設了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉讓土地罪”等罪名。

    按照黨中央、國務院的決策和部署，國土資源主管部門圍繞保證耕地總量只增不減目標，先後制定了發揮土地利用規劃的總體控製作用，以土地用途管制制度代替“分級限額審批”制度；調整土地收益分配辦法；土地管理權力應適當集中；修改和制定有關法律等措施。

    在廣泛徵求社會各界意見的基礎上，1998年8月29日召開的九屆人大常務委員會4次會議頒布了重新修訂後的《土地管理法》。按照修訂後的《土地管理法》，國務院于當年12月27日頒布了《土地管理法實施條例》。

    隨著我國土地使用制度改革和土地管理的法律體系初步形成，清理整頓土地市場秩序的進行和土地開發復墾工作的推進，我國土地市場在迅速制止住無序混亂局面的同時，土地資源保護事業也取得了長足的進步。國土資源部今年公佈的2001年度全國土地利用變更調查結果顯示，截至2001年10月31日，全國現有耕地面積為19.14億畝，建設佔用耕地為245.5萬畝，比年度計劃少佔用26萬畝，比“九五”期間的平均佔用耕地減少21％。全國土地開發復墾整理增加耕地303.9萬畝，補充同期建設佔用耕地245.5萬畝，凈增耕地58.4萬畝。2001年我國首次實現全國建設佔用耕地當年佔補平衡。此外，隨著生態退耕和農業結構調整的進行，全國生態退耕土地面積達886萬畝，農業結構調整調減土地佔用67.5萬畝，兩項合計增加的土地面積超過了年內耕地的減少量。

    第二次“土改”：招標拍賣出讓土地，實現土地的市場化，從制度上杜絕土地資産流失，遏制腐敗，土地在經濟發展中的地位得到進一步提升

    隨著土地價值重新被人所認識，土地市場的建立，特別是進入1997年，全國多數城市和地區的土地出讓都採取了有償出讓的方式。

    出讓方式為三種，分別為協議定價、招標定價和拍賣定價。其中，拍賣定價形式從深圳第一聲槌聲響起，雖已過去了10多年時間，但據2000年統計，全國95％以上國有土地仍是通過協議出讓形式進行轉讓的，招標拍賣出讓的方法僅佔土地使用權出讓的5％，即使在深圳這樣率先實行土地商品化的地方，它的土地招標拍賣率也只佔10％，也就是説我國的土地雖然已經實現了商品化，但還沒有走上市場化軌道。因為，協議定價還不屬於有償出讓市場化的準方式，它的定價往往是以國有土地部門的“公告市場價格”為“基準”，而不是一個“鐵定”的價格，在出讓過程中，這個價格是可以協商的、討價還價的。而且，也並不是誰都可以有機會、有資格和關係爭取到的。這樣在實踐中就會産生兩個問題，一是導致不公平的競爭，也就是説，要地的人並不都是站在同一個起跑線上進行平等競爭。二是導致腐敗，因為，協議定價在實際操作中，其“基準”價格往往是由有權拍板的少數人，甚至是政府主管土地管理工作的負責人一個人説了算，因此，在帶有濃厚的非市場因素的同時，也存在著許多“黑箱操作”的漏洞。

    以東北甲乙兩城市為例，2000年甲城市批租的土地比乙城市多，但是乙城市的土地出讓金收入為17億元，而甲城市土地出讓金僅有7000萬元。其中，流失的國有土地資産，大部分被化作各種好處落入個人的腰包。從近年來揭露出的廣西成克傑，江西胡長清，深圳王炬，瀋陽的慕綏新、馬向東等一批高官腐敗分子案件中，人們也可以看到他們在走向深淵的過程中，幾乎都曾憑藉著手中的權力，通過對國有土地的暗箱操作，大肆中飽私囊，給國家造成了巨大經濟損失犯罪事實。

    面對土地市場在迅速制止亂佔亂用無序混亂局面後出現的新問題，為增強國土資産管理，遏止國有土地資産流失和腐敗現象的發生。國土資源部在加大對國土資源違法案件的查處力度的同時，也按照出讓土地資源真正實現商品化和“公開、公平、公正”的要求，開始了被專家們稱作為是我國第二次土地改革的進程，在出臺《關於進一步推行招標、拍賣出讓國有土地使用權的通知》後，配合土地有形市場的建立，1999年6月又在深圳舉辦了全國第一期國有土地使用權招標、拍賣班，對來自全國各地的140位學員進行了國有土地使用權招標、拍賣法律法規、組織管理、技術操作等系統培訓。之後，各地土地管理部門配合土地有形市場的建立，也採取多種形式，組織了類似的業務骨幹培訓。

    通過幾年來對國土資源違法案件的查處，到2001年全國發生的土地違法案件下降到了12.51萬件，比2000年下降了32％。同時，收回土地3449.18公頃，收繳罰沒款6.8億元。

    圍繞建立土地有形市場，目前全國已有1308個市縣建立了收購儲備制度，1198個市、縣建立了土地有形市場，1142個市、縣建立了土地資訊發佈制度。

    通過推進土地招標拍賣，2001年全國開展國有土地招標拍賣掛牌工作的市、縣達到1435個，收取土地價款492億元。今年上半年，隨著招標拍賣範圍的進一步擴大，全國招標拍賣掛牌出讓的土地價款又超過300億元。據不完全統計，截至今年上半年，13年來全國累計收取的土地出讓金已達6000億元。

    地價節節升高，全線飄紅，“漲”聲一片，專家呼籲警惕房地産業出現泡沫和地價惡性競爭，儘快制定土地公開入市配套政策

    土地管理制度改革的深化，在為城市建設和大量小城鎮發展提供源源不斷資金的同時，也為推進國有企業戰略重組和産業升級作出了應有的貢獻。1996年至2001年底，僅原國家土地局、國土資源部直接為全國240多家國有改制企業處置的土地資産就達9.7萬多宗，涉及土地面積17.42萬多公頃，顯化土地資産1600億元。

    鋻於國有土地管理改革深化取得的成果，今年5月國土資源部又頒布了《實行招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權的規定》，隨著這一規定在今年7月1日起正式施行，我國土地市場已全面進入了市場化運作的新階段。

    去年以來，隨著我國房地産開發全面加快和規模擴大，一些地區的土地市場在出現地價節節升高，全線飄紅，“漲”聲一片，並屢屢爆出“天價”情況的同時，也出現了為引進投資低價出讓土地的情況。

    在今年8月19日蘇州市舉行的國有土地拍賣會上，總面積達655478平方米的7宗地塊共拍出了11億多元，比評估價高出一倍多；南京市二道埂子以東的兩塊地成交價比去年深圳在寧一家房地産開發企業以“天價”購得的土地平均單價分別高出了20％和31％，樓面地價更是高了近一倍……針對土地市場拍賣、掛牌出讓出現的非理性競爭和部分地區房地産出現過熱的趨勢，有關專家提醒人們，警惕土地市場過熱和房地産開發一哄而上，否則，正在步入正軌的土地市場又將出現新的隱患。

    專家指出，我國土地管理採取實行市場取向，是從我國“人多、地少、底子薄”國情出發，實現土地最佳配置和可持續發展的需要，也是反腐防腐的需要。它在解決了市場公平競爭問題的同時，也使土地價值得到充分實現。目前土地價格過快上漲、土地市場非理性情況的出現並不是土地管理實行招標拍賣引起的，而是與房地産開發企業現有體制還不適應市場經濟發展的情況引起的。目前不少房地産開發企業的經營體制仍是純國有企業性質，資本結構單一，或是“一股獨大”。不合理資本結構往往導致其在協議出讓的拿地方式被堵死、房地産市場銷售一片火爆的誘惑下，哪怕土地價格再高，也是先拿下地來再説，土地品質再差也要搶下來的不理性行為。至於建成項目後能否把成本轉嫁給買方就另當別論，反正賺了，就是自己經營有方；虧了則是國家的。但是，過高的地價成本最終是通過項目要轉嫁到買方頭上。如果最後項目銷售價格不能達到預期價位，那時市場供求關係就將發生逆轉，並對整個房地産市場形成衝擊。

    此外，過高的土地招標拍賣和低價出讓土地吸引投資的做法，也與一些地方在城市建設中片面理解“以地生財”和經營城市的觀唸有關。認為經營土地就是搞房地産，城市競爭就是地價競爭。其實，這是與合理的“以地生財”和經營城市的宗旨完全是背道而馳的，也與提高城市綜合競爭力沒有關係。為此，有關專家認為，目前土地市場應高度警覺兩個問題：一是警覺房地産過熱導致的泡沫問題。儘管這種過熱是區域性的，但必須引起高度重視。二是要警覺地價惡性競爭問題。壓低地價吸引投資項目，損害的將不僅是其自身的利益，而是千百萬人民群眾安居樂業的長遠利益。

    經營性土地公開供應注意處理好經濟適用房用地供應、城市土地統一供應和集體非農建設用地非法流轉所帶來的問題

    針對土地市場今年來出現的新問題，專家強調，隨著國有土地使用權公開供應制度的推進，在經營性土地公開入市過程中，當前應正確處理好以下三個問題。　

    一是正確處理好經濟適用房建設用地供應問題。按國家規定，經濟適用房建設用地可以享受劃撥用地的優惠政策。但在實際用地中，由於監管不到位，一些房地産開發商千方百計以經濟適用房名義取得劃撥土地後，不按國家規定的標準建設經濟適用房，國家對經濟適用房土地獲取、設計方案、購房對象範圍限定等還缺乏嚴格有效的管理，致使一些房地産開發商鑽空子從中漁利。在形成房地産市場不公平競爭和産品結構無法滿足百姓購房需要的同時，也嚴重擾亂了正常的土地市場供應秩序。按照住房分配實行貨幣化的改革方向，應儘快推進江蘇、浙江等地實行對中低收入家庭購買經濟適用房優惠由“暗補”變“明補”的辦法。

    二是正確處理好城市土地統一供應的問題。按照土地集中統一管理原則，嚴格控制土地供應總量。實行土地集中統一供應是保證土地使用權招標拍賣掛牌制度落實，避免多頭供地、惡性競爭的前提。但目前一些城市在土地供應方面，仍存在著多頭供地現象。如，一些地區的政府在劃定所屬部門職能中，將“全市城鎮房屋所佔土地使用權有償轉讓和開發利用工作”列為市房地局新增加的職能，導致當地房地局在舊城改造中，以項目招標形式向開發商違法供地。一些市、縣也存在房管部門不審核用地資料就給房地産交易人辦理手續、發放房産證的情況。所有這些都將給房地産市場的健康發展以及城市土地的統一規範管理埋下了隱患。

    三是解決集體非農建設用地非法流轉衝擊土地市場問題。隨著市場經濟的發展，土地的使用價值不斷提升，在一些市、縣經濟發達的城鄉結合部，農民自發或村集體有組織地進行建築物出租，場地出租，聯營聯建集貿市場、商業網點等集體非農建設用地流轉現象大量存在。而國家法律法規對集體非農建設用地流轉至今沒有明確的規定和管理辦法。集體建設用地與國有建設用地取得途徑不同，費用成本也不同。集體建設用地的不規範流轉，在導致不平等競爭的同時，也直接影響到了土地市場的供求關係，需要國家儘快出臺相關政策，進行規範管理。

    剛剛結束的黨的“十六大”提出了全面建設小康社會的宏偉目標。但是，我國經濟的快速發展、全面建設小康目標的實現都離不開一個強大的後盾的支撐———國土資源。

    國土資源管理如何在進一步的深化改革中承擔起這一重任來，依然任重道遠。

     經濟日報 2002年11月28日