近來，“財政體制改革”一詞雖不是頻繁但卻有節奏地出現在各種媒體上。這起自於今年4月中旬財政部部長項懷誠以中國財政改革為主題的新聞發佈會。
來自財政部的消息進一步證實，中國財政體制又將進行一次重大改革，而且將“堅定不移”。
為什麼要改？為什麼要在今年改？改革的重點在哪？這將涉及哪些部門的利益？
A.為什麼要改？
4月11日，釣魚臺國賓館春光明媚、絮飛草長。面對二十幾位來自北美、澳洲、歐洲及世界經合組織的財政專家，中國財政部長項懷誠侃侃而談：也是在這個地方，1993年9月3日，當時的國務院副總理朱鎔基説，財政的改革下個星期就開始。9月10日，中國的財政改革————適應社會主義市場經濟規範的改革真的開始了，但所有的改革都是關於收入的。為什麼不改革支出？原因是我們的人力不及，我們的財力不及，我們的心理同樣也沒有做好這個準備。經過十幾年的改革與發展，經濟發展要求改革我們的財政支出了，同時我們也有條件改革了。當然，我們知道這很難，也注意到一些兄弟國家的改革是事倍功半。但為了國家的發展，我們必須改，無論它有多麼艱難。我們沒有後退之路，用中國人都能理解的話就是，我們是過河的卒子，只能進不能退，再準確點就是，王八吃稱砣———鐵了心了。
“老外”們對項懷誠的一席話，長時間鼓掌又點頭稱道。
為什麼要今年改？
眾所週知，當前我們國家財政的主要矛盾，在於收支矛盾，而矛盾的主要方面又是支出問題。應該説，過去十幾年，我國的財政體制適應市場經濟的發展進行了一系列改革。特別是1994年進行的財稅體制改革取得了巨大成就。但是以往的改革主要是圍繞著“收入”在改革，即國庫是通過“利”還是“稅”把錢收進，基本上沒有觸及“花錢”的體制與方式。
但是“花錢”的體制，到今天已明顯地開始制約改革的深化。例如“基數”問題。按我國傳統的預算編制方法，在編制年度財政支出預算時，是以上一年度實際支出數為基礎，並考慮下一年度國民經濟和社會發展計劃、財政收入狀況和影響支出的各種因素，對不同的支出確定一個增長比例，從而確定預算，這就是我們通常所見所聞的“基數法”。這種預算編制方法，由於基數的不合理造成部門之間、支出項目之間苦樂不均，有些可以説極不合理。結果是一方面有些經費項目入不敷出，而有的經費卻有結余。於是就有年終突擊花錢的事情，甚至違紀挪作他用，比如經審計並曝光的大建樓堂館所等。
無須再列舉更多的事實，關心國家財政體制的人都能得出結論：改革勢在必行而且迫在眉睫。
要改什麼？
也許不少人認為，國家財政體制改革離普通百姓是很遙遠的事情。其實不然，作為一個公民、一個納稅人，有必要也應該關心國家的錢是怎麼收的、怎麼花的。這次財政體制改革要改什麼？主要內容是預算管理體制。説白了，就是“支出”結構的調整或叫“花錢”的改革。這不準確但卻便於讀者理解。要改的內容有三：一是部門預算改革（見B），二是國庫管理制度改革（見C），三是政府採購改革（見D）。
積極推進以政府預算管理制度為核心的財政體制改革是黨中央、國務院和全國人大做出的一項重大決策，也是繼實行“分稅制”財政體制和新稅收制度之後中國財政管理體制的又一項重大改革。用財政部領導的話説，相對於傳統的中國預算管理制度而言，“這次預算管理制度改革是一次‘革命’”。
B.部門預算改革
所謂部門預算改革，一言以蔽之就是中央各部門所有的收支都由財政部門為其立一本帳，這不僅意味著你花錢我管帳，還意味著我看著你花、花向哪，而且要求動作規範，形式比較統一、內容比較公開、部門之間比較公平。
改革不僅必要而且非常重要
我國傳統的預算編制方法與市場經濟體制已經嚴重不相適應。如財政部以前的機構設置，就是與計劃經濟管理方式配套的，中央各個部門幾乎要與財政部每個業務司局打交道；再如，一些經費的使用安排，是由國家計委、國家經貿委、國管局等部門負責安排下達的。不論是財政部內各業務司局，還是財政部與各個有預算分配權部門之間，各自都有不同的工作習慣和管理方法，於是各項經費的預算編制與下達就不可避免地在時間上不統一、在內容和形式上不規範。這不僅影響了中央預算的嚴肅性，更主要的是妨礙了各部門和單位嚴格執行預算、妨礙了更好地提高資金使用效益。
從“基數法”到部門預算的改革，將被設計為“一個部門”和“一本帳”，即由財政部預算司一個口子對外，統一接收和批復部門預算；中央每一個部門所有的收入和支出都在一本預算中得到反映。在部門預算中，既反映了財政部門直接安排的預算撥款，又反映了國家計委、國管局、科技部等有預算分配權的部門安排的資金。所以實行部門預算有利於預算編制的統一性，此其一。其二，以前財政部各業務司局各管一項或幾項經費預算，使得預算編制過程進度不一樣，許多經費預算都沒有在法律規定的時間內批復到有關預算單位，影響了《預演算法》的嚴肅性，顯然實行部門預算有利於維護預算的嚴肅性。其三，由於基數的不合理，造成部門之間、支出項目之間苦樂不均。比如同是與“農”有關的部門，有些部門有些方面經費項目入不敷出、而有的經費卻有結余，挪作他用。實行部門預算，一個部門的所有各項收支都在一本預算中反映，使得有可能對部門各項開支進行科學、合理的核定。毫無疑問，實行部門預算有利於預算管理的規範化。其四，中國傳統的預算是按財政支出功能編制的，預算劃分較粗，對各項支出內容的劃分不細，不僅外行看不明白，內行也是只見樹木、不見森林；並且多年來中央預算也只是停留在對預算內資金的管理上，對包括預算外資金、各種政府性基金、各項事業收入的大量政府性資金，基本上是由各單位自行安排使用，一些腐敗現象也由此而産生。
改革已起步但問題很複雜
在去年教育部、農業部、科技部及勞動和社會保障部4個部門的試點的基礎上，今年部門預算改革擴大到國務院26個部門。現在看來，整個工作尚存在一些需要解決的問題。
（1）尚未建立科學的支出標準和預算定額。2000年度中央部門預算編制仍然採用“基數法”。預算“基數”的確定，是一個漫長的歷史積累過程。而各單位的情況已發生了很多變化，無論是人員數量，還是部門從事的業務工作，其經費開支水準都已和“基數”確立時的情況有了很大的變化，但是由於體制的慣性，這種“基數”已具有了很大的剛性，不僅部門自身難以對其根據實際情況進行變更，財政部門也不能統籌對其調整。今年財政部只是對國家計委、外經貿部等10個中央部門按基本支出預算和項目預算試編了部門預算，取得了一定成效；但如真正做到所有部門都按基本支出預算和項目支出預算，不是一個部門、幾個文件就能做好的。關鍵之處在於切誰的、補給誰，這涉及到利益的調整。專家認為，這不僅需要政策更需要法規保障。
（2）專項項目資金的預算編制尚未建立完整科學的評審機制。基本建設資金、科技三項費、挖潛改造資金、科學事業費等建設性和專項性的項目資金，其傳統的預算編製程序是先有經費預算，然後再將預算落實到各個具體項目，即財政先按切塊分配資金，再由管理這些資金的部門將其分配到項目和各個預算執行部門。
（3）配套的改革措施還沒有跟上。預算科目還採用老的體系，分類方法不科學、部門分類與功能分類相交叉，不能準確反映各項經濟活動；沒有將部門預算的編制與政府採購工作有機結合起來；沒有實行國庫集中收付制度，報表和軟體的設計也還不盡完善；從管理的角度講，包括財政部在內的各個部門的機構設置也還不能適應部門預算的要求。
C.國庫管理制度改革
改革的背景
一年前，當我們聽到行政單位的工資發放改由財政統一支付時，或許很少有人意識到，這是中國財政預算管理的萬里長征第一步；更少有人知道，這一步是最容易的一步———因為它調整的既得利益關係是最小的、最簡單的。
傳統體制下形成的財政國庫資金管理辦法已經不適應社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，暴露出的弊端越來越突出。主要是重復和分散設置帳戶，財政收支資訊反饋遲緩，資金和使用效益低，截留、擠佔、挪用財政資金等問題時有發生，甚至誘發腐敗現象。
針對財政收支管理中存在的問題，中央政府決定從制度上、機制上、源頭上加以解決。從去年起，財政部已經在一些領域進行了財政支付制度改革，包括在行政單位實行財政統一發放工資，對部分中央糧庫建設資金和車輛購置稅交通專項資金實行財政直接撥付等。一些地方也進行了類似的改革試點，例如“會計集中核算”、“零戶統管”制度等，雖然名稱不一，但實施效果顯著。
改革的內容
我國財政國庫管理制度改革的主要內容包括：建立國庫單一帳戶體系，規範收入收繳和支出撥付程式。
建立國庫單一帳戶體系：所謂單一帳戶指包括預算內和預算外資金在內的所有政府財政資金都集中于一家銀行的帳戶中，所有的支出均通過這一帳戶直接支付給供貨商。現行的帳戶設置是，財政部門在中央銀行和商業銀行設立國庫帳戶和預算外資金財政專戶，預算單位分別在商業銀行設立帳戶，分散存儲、支付、核算財政資金。實行新的財政國庫管理制度後，將改變預算單位自行開設帳戶的做法，統一由財政在國庫單一帳戶體系內設立各類帳戶。
規範收入收繳程式：將目前預算資金的三種繳庫方式（就地繳庫、集中繳庫、自收匯繳）簡併為直接繳庫和集中匯繳兩種方式。改革後，預算內外資金都將實行規範的繳庫方式，取消了現行某些收入通過過渡賬戶繳庫的做法。
規範支出撥付程式：實行新的支出撥付方式後，財政直接撥付的資金佔主體，將改變目前由財政部門將資金撥付到各部門，各部門再層層下撥的做法，基本消除了資金流經環節多的弊端。
改革的步驟
最近，國務院已經批准了財政部、中國人民銀行聯合報送的《財政國庫管理制度改革方案》，決定在幾個中央部委進行財政國庫管理制度改革試點。或許讀者更關心的是改革試點工作時間，據財政部領導透露，中央幾個部門的試點將在今年7月1日開始進行。他表示，地方可根據本地情況自行決定改革試點的時間和步驟。目標是，2002年進一步擴大改革試點範圍，“十五”期間全面推行以國庫單一帳戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代國庫管理制度。
D.政府採購改革
勢頭很好
政府採購，不論對我國政府還是對民眾都是一件新事物。我國起步較晚，但進展很快。經過幾年的推行，政府採購這項“陽光工程”在基本制度、管理體制、採購方式、資金管理辦法、監督檢查機制等方面形成了一套比較完整的管理體系，取得了突出成效。1998年全國採購規模約為31億元，2000年擴大到300億元左右。
不僅政府採購的原則框架已基本形成，而且地方政府採購工作全面展開。我國政府採購試點工作始於1996年的上海市。1999年各地區普遍加大了推行政府採購制度的力度，政府採購管理機構不斷完善，採購規模逐步擴大。據初步了解，2000年全國所有省（自治區、直轄市）財政部門都成立了政府採購和執行機構，並按照管理與執行分開的原則開展了政府採購工作，並且不少省的一些地市縣級財政部門也成立了機構和開展了政府採購工作，採購規模進一步擴大。
與此同時，中央國家機關的政府採購工作逐步開展。2000年，中央國家機關的政府採購規模約為30億元。比1999年增長了50％。其中，國務院機關事務管理局組織的採購規模約為12億元。海關先後對發動機、造船、汽車、制裝等項目組織了多次招標活動。民政部對救災帳篷實行了招標採購。衛生部、國家中醫藥局也是通過公開招標方式對婦幼保健設備等進行了政府採購。與之相應，政府採購預算制度也逐步建立起來。
問題不少
一是政府採購的規模小，範圍窄。根據國際經驗，一個國家政府採購的規模一般為GDP的10％以上，或為財政支出的30％左右。按前一個口徑計算，我國政府採購規模應在8000億元以上，按後一個口徑計算，也應在4000億元左右。在我國按上述兩個口徑計算出來的採購規模差距是較大的，主要原因是我國財政收入佔GDP的比重偏低。2000年各地方政府的採購規模僅為110億元左右，中央不足30億元，加起來才佔GDP的4‰。
二是政府採購隊伍的專業化水準不高。政府採購涉及到經濟科學、自然科學等多學科知識，要求管理人員不僅要熟悉財政業務，還應當掌握招標投標、合同管理、商品性能等多方面的知識和技能。目前，我國大部分機關、事業單位和社會團體特別是基層單位缺少熟悉國際通行採購方式的採購管理幹部和專業人員，採購活動中時常出現採購程式不規範等問題。
三是政府採購工作計劃性不強。由於目前試編的部門預算尚不夠細化，難以編制統一和完整的政府採購預算和採購計劃，年度預算執行中間隨機購置較多，造成採購次數多，規模小，既增加了採購成本，又降低了採購效率，也影響了政府採購規模效應和整體效果的發揮。
四是缺乏統一政府採購的操作規程。隨著範圍的擴大、採購工作的深入，涉及到具體的操作程式和技術性問題的處理時，如資訊公告、資金管理和資金撥付、合同訂立方式、違約處理、驗收方法、投訴處理等，還缺乏統一和規範。
五是在中央和地方的政府採購活動中，還時有發生市場分割、歧視供應商的現象。有些地方通過地區封鎖、部門壟斷等方式排斥其他供應商參與競標。
改進路遙
造成以上制約政府採購工作進一步開展的原因是多方面的。首當其衝的是法制不健全。我國還沒有頒布政府採購法，只有部門規章，這種規章的約束力顯然不夠；既得利益保護是另一個重要原因。政府採購衝擊的是既得利益者，於是一些部門及行業的抵制則在所難免；改革不配套是又一個原因。細化預算編制是開展政府採購工作的前提，建立國庫集中支付制度是推動政府採購工作的保障。
為了逐步實現政府採購制度的發展目標，財政部決定從明年開始，用2年—3年的時間完成由初創向全面推進的轉變。一是進一步完善政府採購各項規章制度；二是擴大採購規模和範圍，將國家機關、預算管理事業單位和社會團體的所有政府採購活動納入財政監管範圍；三是建立規範的政府採購資金支付制度；四是建立比較完善的報紙、雜誌和網路三位一體的政府採購資訊管理體系；五是初步建立仲介代理機構準入市場制度；六是健全政府採購管理機構和執行機構，培養一支業務素質較高的專業化隊伍。
如果把我國的財政體制改革描述為一場戰役的話，那麼目前預算管理制度改革便是進入了攻堅階段，而且是任重而道遠。
經濟日報 2001年06月06日
