“兩會”召開的前半個月，正在查處中的河南省高速公路發展有限公司董事長童言白外逃；江蘇省交通廳長章俊元被宣佈免職；安徽省交通廳廳長王興堯因“有重大經濟違紀等問題”，被立案審查，並免去其廳長職務。

十天之內，同一行業三位官員先後“出事”，交通這一“高危”行業受到廣泛關注，如何在工程建設的領域預防職務犯罪、防止腐敗也因而成為“兩會”的熱點話題。

九省交通廳長“落馬”

１９９７年以來，交通廳長“落馬”的黑名單上，已有新疆、貴州、四川、廣東、廣西、湖南、河南以及這次出問題的江蘇、安徽等九個省份。交通廳長不斷“落馬”在經濟犯罪領域的頻繁重演，已成為一個引人注目的“廳長現象”。從四川省交通廳長劉中山，貴州省交通廳長盧萬里開始，先後有廣東、廣西、湖南、河南等多省交通廳長犯下經濟大案，河南更是創下了三任交通廳長“前腐後繼”的犯罪紀錄。全國交通行業屢出“碩鼠”現象，給業內外帶來很大震動。陜西省副省長洪峰日前在省裏敲警鐘，要求全省高速公路建設確保工程品質、避免腐敗。“到目前為止，全國已有十四個交通廳長落馬，這非常可怕，在全國各行業就交通這一家。”洪峰毫不掩飾地表示了他的擔心：“作為分管交通的副省長，我最擔心的是兩件事，一是品質問題，二是腐敗問題。”“工程開工，幹部落馬”，似乎已是我國工程建設中的一種“宿命”。特別是大量資金涌向高速公路、高等級公路等基礎設施的建設，資金的使用和管理、項目的建立和規劃、工程的發包和承包讓交通部門門庭若市。陜西省副省長洪峰指出，高速公路一個項目，經常是幾十億的投資，幾百家投標單位，幾十家施工單位，稍不注意，就會出現管理漏洞，就會出現腐敗。一位來自安徽的代表不願正面談他們“出問題”的交通廳長，但他承認，“越是熱點部位就越是腐敗的高發地帶”。他説，“我們知道，非典和禽流感往往最先感染‘高危人群’，而感染各類流行病的‘高危人群’有一個共同的特點，那就是和病毒的接觸機會多，受到病毒入侵的概率也較大。交通廳長們之所以成為腐敗‘高危人群’，其直接原因就在於交通廳長手握的權力最容易被腐敗的‘病毒’所侵蝕。”１９９８年，中國交通基礎設施建設進入快速增長期。投資開始大幅攀升，佔全社會固定投資的比重接近１０％，創建國以來最高水準。高速公路的里程數比上年增長８３％。此後，社會資金大量涌進交通基礎設施建設領域，２００３年，交通領域投資達到３５００億元。如此巨大的建設規模，使擁有公路工程“生殺予奪”大權的交通管理部門日益炙手可熱，也逐漸成為腐敗“病毒”侵蝕的“高危行業”。中央紀委日前發佈了“關於領導幹部違規干預插手工程招標投標的調研報告”，其中描述説：“據統計，近年來全國已有十幾個省區的交通廳廳長在公路建設工程中因貪污受賄而被判刑。其中，河南省連續三任交通廳長都是在干預和插手公路工程建設中，因收受鉅額賄賂而倒下的。”

“蘋果”總爛，得檢查“筐子”

來自交通領域的一位代表説：“高速公路投資太大，動輒幾十億上百億元，從中撈幾千萬元甚至上億元不顯山不露水。沒有科學的制衡機制和制度，必然害死幹部。”交通領域建設的紅紅火火，交通廳長的炙手可熱，讓想借此發財謀利者趨之若鶩。一項交通建設工程從立項論證、招標設計、施工監理、預算撥款到竣工驗收，幾乎都由交通廳獨家負責或牽頭，而廳長作為大權在握的主要負責人，必然成為大小包工頭的進攻對象。資金流向何處、項目能否成立、工程由誰承攬，雖然有各種各樣的環節在牽制，各種各樣的制度在運轉，但從許多情況來看，最後的拍板權非交通廳長的“一支筆”莫屬。以河南省為例，該省交通廳掌管著全省每年４０多億元的規費、通行費收入，統貸轉貸資金近１００億元，每年正常投資１５０億元以上。“一支筆”千鈞重，他面臨各方面的“圍追堵截”可想而知，如果在制度層面上缺乏相應的監督和制約，某種意義上説，不出腐敗問題倒有可能是例外了。美國學者阿密泰在其著作中談到：“清除腐敗，不僅僅是挑出一個爛蘋果，而更應該檢查放置蘋果的筐子。”過去，我們往往過分強調了“蘋果”的自身因素，認為官員的腐敗是自身抵擋不住誘惑。西方國家則不一樣，他們認為人與生俱來有許多惡的本能，所以一定要通過嚴格的制度加以約束。蘋果腐爛不僅僅要檢查蘋果自身的原因，更多的還要檢查放置蘋果的那個筐子。他們把眼光更多地放到“筐子”而不僅僅是“蘋果”上。結果，西方國家形成了嚴格的反腐敗制度，其成效也是有目共睹的。我國現行的交通投資體制是在交通系統內部封閉運作，採用“投資、建設、管理、運營”“四位一體”的管理模式，一切規費資金由交通部門自行徵收使用，對外融資又實行統貸統還，獨立設置項目法人，再加上不受制衡的招、投標市場，導致政府權力部門化，部門權力個人化，個人權力絕對化。交通廳既是投資者，又是管理者；既當發包商，又當承包商。“如此巨大的權力，掌握在廳長一個人手裏，又缺乏有效監督，確實容易出問題。”全國政協委員、鐵道部副部長孫永福認為，“任何權力，要防止其濫用和腐敗，首先就要解決‘誰來監督’的問題，並有相應的制度設計與實施。從政府部門的職能來説，管理部門應主管項目規劃、工程標準和監督執行，項目的投資、建設、運營等應委託給獨立於政府部門之外的項目法人。這樣，才能有效避免政府部門既當運動員、又當裁判員，政府官員權力過於集中的問題出現。”

為反腐“支招”

“我們的監督機制應該合理設計，以預防為主，防範在前。對容易出問題的地方加強監督。”孫永福副部長負責國家重大建設項目——青藏鐵路的建設。他告訴記者，對於這一工程，他最操心的是兩個方面，一個是品質，一個是投資。而這兩方面如出問題，都可能與職務腐敗密切相連。青藏鐵路２６０億元的建設資金完全是國家投資，要保證工程品質和合理使用投資，必須有良好的監督機制。“發生在重大工程建設中的違法犯罪活動，有一個共同特點，主要是在招投標等環節以及有關重點崗位和重點人員出現問題。因此，這些薄弱環節我們更應加強監督。”據孫永福介紹，在最容易出問題的工程項目招投標中，他們專門設立了招投標專家庫，每次招投標臨時用抽籤的方法隨機抽取專家，並公佈紀律，封閉管理。一旦發現問題，就取消資格，永遠不能進入專家庫。對於財務、招標負責人這樣的關鍵崗位實行“輪換制”，一般兩年輪換一次，“以免他們陷得太深。都熟了，很多事就抹不開了。”孫永福副部長説，“實際上，監督到位，這也是保護幹部。”分析落馬交通廳長們的犯罪史，有兩個問題值得人們思考：一是招投標制度為何無法遏止交通投資領域的腐敗？原因在於一些交通部門負責人同時兼任工程建設公司負責人，有的還頂著“評標委員會”主任的桂冠，這種特殊身份為他們濫用權力提供方便；二是監察部門為什麼形同虛設？交通部紀檢組一位官員説過，中紀委曾明文要求各地廳內紀檢官員不要從內部産生，但出於歷史原因，現在大部分交通廳紀檢組長是交通系統出身，沒有體制外的監督。一些代表們建議，應儘快完善獨立的招投標機構以建立招投標諮詢機構的手段把業主和招投標工作分離開來。他們提出，不僅交通領域的投資項目，所有的政府投資項目，都應該規定以公開招標的形式全面引入社會仲介組織進行社會監督。現有的投資諮詢、項目評估、勘測、設計等組織和單位，必須與政府部門脫鉤，成為完全獨立核算、自負盈虧、對自身的行為和後果承擔經濟和法律責任的法人實體，在對工程進行監督時不應受任何行政部門的干擾。要實施“陽光工程”，其核心是創新，要通過制度創新、機制創新實現“機制反腐”、“制度反腐”。對此，有政協委員指出，應儘快實施以項目、資金、市場互相分離、彼此制衡的交通投資體制改革。就省級而言，重大建設項目的提出、批准和管理一律由交通廳和省發展計劃委員會共同負責，但以計劃部門為主；資金管理包括規費徵收、貸款的監控等由交通廳和財政廳共同負責，以財政部門為主；項目法人的任用和監管由和交通廳、省企業工委共同負責，以企業工委為主；公路建設項目的招標進入有形建設市場，由省建設廳主管；交通廳把工作的主要精力放到對交通運輸發展戰略的規劃管理、工程品質和交通運輸的行業管理以及公路建設和運輸管理的協調發展上來。最高人民檢察院職務犯罪預防廳廳長敬大力説：“從根本上解決預防職務犯罪問題，就是將預防機制建設納入法制軌道，加快我國廉政法制建設步伐，堵塞現行監督體制和立法上的漏洞，按照系統科學原理和廉政機制建設的需要，建立起我國完備的廉政機制和法律體系，實現公共權力運作和對權力監督制約過程的高度法律化、制度化、規範化。” （經濟參考報陸敏 田萌）

評“交通廳長落馬現象”：讓想腐敗的人腐敗不了

 誰都知道，修高速公路是交通部門管的事。但有多少人想到，一條條高等級公路建成通車的同時，會有一個個交通廳長應聲落馬？可能正因為如此，“交通廳長落馬現象”成了參加十屆全國人大二次會議的代表們關注的熱門話題（3月4日《中國青年報》）。

據不完全統計，近年被查處的交通廳領導已約有17個。記得去年11月份，《財經時報》在報道新疆維吾爾自治區原副主席、曾任新疆交通廳高等級公路管理局局長、交通廳廳長的阿曼·哈吉被“雙規”的消息時，説了一句耐人尋味的話：“巨大的投入在改善中國交通狀況的同時，也出現了一個‘副産品’———交通廳長落馬。”有意思的是，阿曼·哈吉在任時，曾説過更耐人尋味的話：“絕不能讓公路修上去、幹部倒下來的問題發生。”

但是，問題確實發生了。我知道，任何一個腐敗分子落網，都是大快人心的。但是，絕不能因此忽略了一個重大問題：為什麼會有那麼多“分子”在我們的眼皮底下腐敗了？

重慶市高速公路發展公司總經理李祖偉、新疆公路運輸管理局總經濟師祖麗菲婭，都是來自交通系統的全國人大代表。他們的説法是，“産生腐敗的主要原因是權力過於集中”。

同樣，我們也不能忽略另一個問題：他們的權力為什麼會如此集中？是交通廳長貪權嗎？是我們的體制賦予了交通廳廳長那麼集中的權力嗎？

這是很顯然的道理：如果廉潔僅僅依靠自律才能實現，那麼，更多的腐敗分子就可能成為漏網之魚；或者，一些小腐敗分子，也就會在不知不覺中成長為大腐敗分子。因此，要防止腐敗，最重要的一點是，要讓想腐敗的人腐敗不了。

現在的問題是，比如交通廳，一方面，它代表政府行使職權，所以在公路建設的各個方面都可以説了算，廳長們更是大權在握。企業是講“對策”的，也是講“成本”的，他們總是願意將精力花在最能起作用的環節上。於是，就會想盡一切辦法（比如行賄）去“公”領導的關。這就是經濟學家所謂的“競租現象”。但“競租”之所以能夠成功，關鍵還在於對方有“尋租”的企圖和可能。

另一方面，在很多地方，交通廳下面本身就有一大堆自己的企業，甚至投融資公司、監理公司、工程公司一應俱全。交通廳的下屬單位沒活幹，最終得找交通廳。所以，最隱蔽的操作，就是把一切問題先交給市場，然後再去干預市場。比如透露標的，或者給有關人士打招呼等等。其他企業於是就會思考：既然你可以操縱市場，那麼我就得想辦法操縱你。

一來二往，奸商和腐敗分子就會形成一個利益共同體。到了這個層次上，腐敗分子不腐敗也不行了，奸商不姦也不行了，除非自首。

因為有一些人可以單獨作決定，也因為有一些操作可以在陰暗處進行，所以才有了腐敗。那麼，要遏止腐敗，就得把一些人的權力約束住，就得把一些操作過程公開化。

如果沒有了陰暗角落，誰還敢在光天化日之下腐敗（即使腐敗發生了，人們也很容易發現）？如果你説的話不算數了，誰還願意在你身上花那麼多冤枉錢（行賄）？

公開意味著增加了腐敗的風險，對權力的約束則意味著增加腐敗的成本。腐敗也是做生意，目的是為了獲益。風險大了，成本高了，做這個生意的人也就少了。（中國青年報尚德琪）

 中國網綜合消息 2004年3月8日