內容摘要：“十一五”時期我國經濟社會發展面臨的內外環境將發生許多重要變化。發展的內外環境決定了“十一五”乃至更長時期內經濟社會發展要以協調與和諧為目標。為實現發展的協調與和諧，必須研究解決確定全面建設小康社會的總目標及階段性目標，保持經濟增長的可持續性，建設開放、統一、競爭、有序的市場環境，促進地區協調發展，加強中央政府權威、增強政府協調能力，落實城鄉統籌發展戰略，真正實現以人為本的發展，和保證改革的公正性、擴大改革的受益面等一系列問題。

發展是執政興國的第一要務。“十一五”乃至更長的時期內，發展的這一地位依然不容懷疑和動搖。但是，發展的目標、內容和手段過去不是、將來也不應是一成不變的。隨著發展內外環境的變化，發展的目標、內容和手段需要進行適當的調整。

■“十一五”時期我國經濟社會發展面臨的內外環境

根據初步判斷，與“十五”時期相比，“十一五”時期我國經濟社會發展面臨的內外環境將會出現一些新的特點。

國家安全將面臨更多挑戰

“十一五”時期和平與發展的時代主題不會改變，世界的基本格局和發展方向不會改變，國際形勢總體穩定、局部動蕩的基本態勢不會改變，因而，中國發展的國際政治環境也不會發生顯著變化。但是，“十一五”時期影響世界和平與發展的不確定因素有可能增加，從而對中國國家安全提出更多的挑戰。一方面，國際單邊主義、強權政治和地區潛在衝突有可能增加傳統領域的安全威脅。另一方面，恐怖主義、分裂主義和極端主義有可能增加非傳統領域的安全威脅。“９．１１”事件之後，國際社會加深了對國家安全威脅尤其是非傳統形式的國家安全威脅的認識，許多國家還制定了新的國家安全戰略，採取了一系列應對措施。作為一個世界上有影響的大國，中國的發展也必須有國家安全方面更多的考慮。

全球化背景下國際區域合作加強與貿易保護主義盛行並存

一方面，在技術革命的推動下，經濟全球化將繼續發展，傳統形式的貿易保護主義（主要是設置高額關稅、實行進口配額制度等）將逐漸式微；另一方面，由於全球生産尤其是勞動密集型産品（如紡織品、消費類電子産品）和一些資本密集型（如鋼鐵、船舶製造）生産的相對過剩，貿易保護主義將以新的形式（主要是設置技術壁壘、實施反傾銷訴訟）繼續存在，並在一定的條件下盛行。同時，為更多地獲得國際區域分工的益處和克服貿易保護主義的消極影響，各種形式的國際區域合作（包括中國－東盟自由貿易區、中日韓經濟合作）將繼續發展。“十一五”期間，中國將舉辦北京奧運會和上海世博會。這除了會帶來無限商機外，還將擴大中國的國際影響，促進中國經濟與世界經濟更大程度的融合。

世界貿易組織規則將對經濟社會發展及政策的制定實施産生重要影響

“十一五”時期，“入世”過渡期結束，中國的“入世”承諾基本兌現。履行“入世”承諾，執行世貿組織規則，有利於規範對外經濟活動，有利於在對外經濟交往中維護自身權益，也有利於促進國內市場競爭，有利於為長期發展構造良好的制度和政策環境。同時，也應該看到，履行“入世”承諾，將使國內企業更加直接地面對國外競爭者，增大國內企業生存和發展的壓力；也將使調控經濟運作的傳統手段（如對投資進行審批等）逐步退出歷史舞臺。這對政府職能轉變提出了緊迫要求。

擴大內需的宏觀政策可能要進行調整

以積極財政政策為主要內容的擴大內需的政策已經實施５年多，從２００３年一季度經濟增長、價格變動的情況來看，這一政策已取得明顯成效。可以預期，“十一五”時期，宏觀經濟政策對於經濟運作的調控方向將發生變化，其著眼點有可能不再是抑制通貨緊縮，而可能是實現經濟既無通脹又無通縮的適度增長。

“三大差距”（城鄉、地區和階層之間的差距）更受關注

２０世紀９０年代以來，城鄉、地區和階層之間的收入差距不斷擴大。雖然國家從２０世紀９０年代末開始採取或強化了一些措施（如減輕農民負擔、實施西部大開發戰略、加強收入調節等）抑制收入差距擴大，但是收入差距問題似乎日益嚴重。“十一五”時期，抑制“三大差距”擴大的趨勢必將成為經濟社會發展政策的重點之一。

“三農”問題將繼續困擾現代化進程

首先，農業現代化舉步維艱。農業現代化的前提條件之一是農業生産經營規模的擴大，而農業生産經營規模的擴大需要農村勞動力向城市的大規模轉移。由於中國正處於改革攻堅和勞動力快速成長階段，城市經濟對於農村勞動力吸納能力的增長不會很快，“十一五”時期，不能期望有大規模的農村勞動力向城市轉移，人口的大多數仍將滯留于農村，農業生産經營規模難以顯著擴大，農業勞動生産率的提高受到很大限制。

其次，農民收入增長困難重重。儘管中央已經並將繼續採取促進農民收入增長的政策措施，但是由於人多地少的基本矛盾難以解決，還由於農業勞動力非農就業機會難以快速增長，農民收入難以快速提高。這將影響農村消費能力的提高，從而通過影響消費總需求的增長影響經濟增長。

第三，農村社會事業發展任務艱巨。與城市相比，農村不僅經濟發展落後，社會發展更為落後；農村義務教育的普及、公共醫療保健體系的建設、農村養老制度的再造等需要付出更加艱辛的努力。

就業形勢更加嚴峻

中國的人口結構及其變動趨勢、經濟發展所處的階段以及改革開放向縱深的擴展，決定了就業不足是現代化過程中一個長期性問題。“十一五”時期，就業不足不僅表現在文化水準較低的勞動者的就業難上，更為嚴峻的是，由於近年來大學擴招速度迅猛，各種民辦和中外合資高等教育發展較快，就業的不足還將表現在文化水準較高的勞動者的就業難上。就業不充分將造成人力資源的巨大浪費。

戰略性資源約束日益強化

“十一五”時期，隨著人口的增長和經濟發展對於資源需求的增加，人地矛盾將繼續加劇，森林和草地資源將繼續呈下降之勢；土地沙化、肥力下降、土質污染、草原退化等問題將日益突出。“十一五”時期，北方水資源短缺形勢更為嚴峻，合理配置全國水資源的要求將更為緊迫；全國水資源污染問題更加嚴重，治理水污染將需要更多投入；國內石油供需缺口繼續擴大，經濟發展對國際石油市場的依賴繼續增強，中國在國際上將有著越來越多的安全利益。

公共安全將備受重視

２００３年初爆發的“非典”疫情，給人民生命財産帶來了嚴重損失，暴露了公共事業發展、公共管理、政府協調能力等方面的不足。“非典”危機警示人們，在全球化深入發展、各國經濟聯繫日益緊密、人員往來日趨頻繁的現代社會中，危機是隨時有可能發生的。“十一五”時期，公眾的危機意識將增強，從而將對公共安全提出更高的要求；提高政府尤其是中央政府的協調能力，改革完善公共管理制度，發展公共事業，將成為經濟社會發展的必然要求。

“十六大”精神將成為制定經濟社會發展規劃的指南，社會輿論將對經濟社會政策的制定産生更大影響

黨的“十六大”提出了全面建設小康社會奮鬥的綱領和為實現這一綱領所應完成的改革與發展任務，以及所應遵循的原則與方針。這些應成為制定經濟社會發展中長期規劃的指南。

另外，隨著政治文明建設進程的推進，社會輿論將在經濟社會生活中發揮愈來愈大的作用。在發展過程中出現的種種問題（社會利益失衡、環境污染、生態破壞等）日益嚴重的情況下，以人為本的發展思想將廣為傳播，社會輿論將更加關注民眾特別是中下層民眾的生活，“兩個務必”和“情為民所繫、利為民所謀、權為民所用”的思想將成為輿論的主流方向。

■“十一五”乃至更長時期內經濟社會發展的目標

發展的內外環境決定了“十一五”乃至更長時期內經濟社會發展的主要任務是，提高國家綜合實力和國際競爭力，適當平衡各種利益關係，最大限度地創造就業機會，降低經濟增長對自然資源的依賴程度，建設和諧穩定的社會。

完成上述任務，經濟社會發展必須以協調與和諧為目標。以協調與和諧為目標的發展有別於以經濟增長為唯一目標的發展，有別於以經濟單項突進的發展，有別於忽視資源、環境和生態代價的發展，有別於一部分人受益、一部分人受損的發展。它強調人的全面發展是整個發展問題的核心；強調人與自然的協調，人與人的協調；強調經濟與社會的共同進步，經濟增長量與質的統一；強調城市與鄉村的共同繁榮，發達地區與欠發達地區的共同發展；強調各階層的共同受益，全社會的和諧共存。

具體地説，這種協調與和諧表現在如下８個方面：

第一，地區之間的協調。目前，地區發展存在著嚴重的不平衡。由於造成地區發展差距的原因極其複雜，根據國際經驗，在可預見的時期內，以每人平均ＧＤＰ之差別衡量的地區發展差距不可能縮小，但是不同地區居民享受的福利水準（包括享受到的醫療、教育服務）之間的差距有可能縮小。因此，地區之間的協調並不意味著地區發展差距的縮小，而意味著地區居民享受的福利水準之差距的縮小，同時還意味著全國市場的統一、地區産業分工的合理化、地區之間合作的加強和地區之間利益轉移機制的形成。

第二，城鄉之間的協調。城鄉發展失衡是發展中國家工業化過程中出現的普遍問題。像地區差距一樣，城鄉發展差距在短期內也是不可能消除的。城鄉協調的內涵，一是逐步消除城鄉一體化的制度障礙；二是在物質文明建設、政治文明建設和精神文明建設方面實現城鄉統籌；三是逐步縮小城鄉居民在教育、醫療、乾淨飲用水供給等方面享受的服務水準的差距，四是以城市和城市經濟的發展，帶動農業勞動力的轉移和農村的現代化，以農村的現代化支援城市經濟和整個國民經濟的發展。

第三，不同利益群體之間的和諧。隨著改革的深入尤其是隨著所有制多元化的發展，社會將進一步分化為不同的階層或利益集團，利益集團的衝突尤其是勞資衝突將成為社會衝突的新形式，並有可能成為社會衝突最主要的形式。不同利益群體和諧的內涵是，社會各階層都能從發展中受益，收入差別在可容忍的範圍之內，各階層在共同利益的基礎上實現合作。

第四，人與自然之間的和諧。由於自然向人類提供的資源是不可再生的或是受自然增長率限制的，因此，其所能向人類提供的生産、生活資料和舒適的生活、休閒空間在特定的歷史階段是一定的。人與自然和諧的內涵是，人類需求的增長與自然所能提供的各類資源相適應，人類的生産和消費活動以最小的環境代價進行。

第五，物質文明、精神文明和政治文明之間的協調。這三者之間的協調意味著物質財富的不斷增長，精神産品的不斷豐富，公民政治參與程度的不斷提高；意味著綜合國力的增長，科學精神的張揚，優秀文化的傳承和發展，政治的清正廉明。

第六，縱向（中央和地方）、橫向（部門之間）關係的協調。縱向、橫向關係的協調關係著中央政策的有效性，地方積極性的發揮，因而關係著國力的增長及其合理運用。縱向、橫向關係的協調意味著中央權威的加強，行政效率的提高，各方積極性的合理髮揮；意味著中央政策合理性和穩定性的提高，及其對地方政策的指導協調功能和約束力的增強。

第七，開放和創新能力之間的協調。創新能力決定了一個國家在全球産業分工鏈條中所處的環節，從而決定了其在全球利益分配中的地位。中國是一個大國，雖然可以利用外國技術資源，但必須具備自主創新能力，以在全球産業分工鏈條中佔據更有利的位置。開放和創新能力協調的內涵是，一方面要儘量獲取對外開放的好處，積極利用外部資源和市場；另一方面要儘量避免對外開放的負面影響，高度重視自主創新能力的培養。

第八，近期和長遠之間的協調。發展不僅應滿足當代人的需要，還應為滿足後代人的需要創造條件；不僅著眼于當前的經濟增長，還應著眼于為未來的經濟增長奠定基礎。近期和長遠協調的內涵是，當代人需求的適度增長，經濟增長對自然資源依賴程度的降低，發展能力的提升。

■制定“十一五”計劃需要研究解決的幾個問題

確定全面建設小康社會總目標及階段性目標

從發展的角度來看，全面建設小康社會的目標可以分解為５個方面的目標，即保持經濟增長的持續性、提高經濟發展的科技含量、降低經濟發展的資源和環境代價、構建和諧的社會關係體系和實現人的全面發展。這些定性目標表明瞭全面小康社會定量目標所應涉及的方面。全面建設小康社會的進程可以分成若干階段，每一個階段都應有相應的階段性目標。“十一五”時期是全面建設小康社會的關鍵階段，制定科學可行的階段性目標，無論是對於“十一五”計劃的完成，還是對於全面小康社會的建設，都具有十分重要的意義。

全面小康社會的目標是對於全國而言的。各地區的發展目標，可參考全國的目標，但是，不可照抄照搬，應根據各地情況和本級政府權責範圍，予以確定。

保持經濟增長的可持續性

改革開放以來，我國經濟保持了年均９．５％左右的快速增長。但是，快速增長也使我國經濟發展付出了沉痛代價，包括資源的過快消耗，環境的巨大破壞和生態的顯著惡化，以及社會衝突的明顯增多等。

“九五”計劃後期以來，隨著買方市場的初步形成，我國採取了積極的財政政策以擴大內需，保持了經濟快速增長的總趨勢。但是，積極的財政政策的實施，也帶來了一些新的矛盾和問題。如潛在的財政風險的加大。

“十一五”時期，維持經濟增長的一些因素可能不復存在，如以低廉的價格獲得建設用地、大規模國債投資等。需要研究在降低資源和環境代價、轉變經濟增長方式的前提下，如何通過尋求技術創新等新的替代性增長因素，來維持經濟快速增長。

建設開放、統一、競爭、有序的市場環境

通過近年來的努力，我國的市場環境建設取得了顯著進展。但是，市場分割、競爭不足、誠信無存、交易失范、執法不力的現象依然存在，且在一些地區嚴重存在，影響了國民經濟整體效益的提高和經濟的長遠發展，甚至直接威脅著人民生命財産安全。

建設開放、統一、競爭、有序的市場環境，需要研究解決：（１）如何打破地區封鎖，消除地方保護主義，建設全國統一市場；（２）如何打破某些行業的壟斷，進一步促進市場競爭；（３）如何建立誠信制度，規範企業交易行為；（４）如何加強執法力度，切實保證消費者利益，和切實保障勞動者的合法權益（如生命安全、合理報酬）。

促進地區協調發展

（１）加快制定空間整體規劃。在我國現行的規劃體系中，缺乏空間整體規劃，應儘早著手進行空間整體規劃的制定。制定空間整體規劃，需要進行區域劃分方面的研究。迄今為止，人們提出的關於中國區域的劃分方法（如三大經濟帶、六大綜合經濟帶、九大經濟帶、九大經濟圈）均存在著一定的缺陷。有的區塊過大，不便於深入分析區域差別；有的沒有保持行政區劃的完整性，不便於蒐集整理經濟社會發展方面的數據；有的沒有考慮歷史延續性，提出的概念與常識不符；有的覆蓋的區域不全，不是完整的區域劃分。

借鑒國際經驗，結合中國國情，我們認為，可將中國大陸劃分為８大區域，即，

１）東北地區，包括遼寧、吉林、黑龍江三省；

２）北部沿海地區，包括北京、天津、河北、山東二市兩省；

３）東部沿海地區，包括上海、江蘇、浙江一市兩省；

４）南部沿海地區，包括福建、廣東、海南三省；

５）黃河中游地區，包括陜西、山西、河南、內蒙三省一區；

６）長江中游地區，包括湖北、湖南、江西、安徽四省；

７）西南地區，包括雲南、貴州、四川、重慶、廣西三省一市一區；

８）大西北地區，包括甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆兩省三區。

這種劃分方法可供制定空間規劃和“十一五”規劃時參考。制定空間整體規劃，還需要把握我國區域合作發展的大勢。根據經濟合作帶形成的一般規律，我們認為，隨著中國全方位對外開放步伐的加快和西部大開發戰略的實施，全國由南到北正在形成珠江經濟帶、長江經濟帶、隴海－蘭新經濟帶和京津－呼包銀經濟帶。這４條連接東西部的經濟增長軸線將構成中國區域經濟增長的新格局。

（２）保持西部大開發的可持續性。西部開發是一項長期而艱巨的任務，現階段西部地區的經濟增長主要是國債投資和中央預算內的基本建設投資拉動的。一旦國債淡出，如何保持經濟的快速增長將是西部地區面臨的嚴峻挑戰。因此，需要研究解決西部大開發的可持續性問題。

（３）增強東部地區的國際競爭力。東部地區是我國參與國際競爭的核心地區。提高東部地區的國際競爭力，是更好地對外開放的需要，是保持全國經濟長期快速增長的需要，是奠定地區協調發展物質基礎的需要。

（４）加快老工業基地的改造與發展。老工業基地（包括東北老工業基地等）曾為我國的工業化和現代化建設做出過重大貢獻，加快老工業基地的改造與發展是推進現代化的需要，是全面建設小康社會的必然要求。現在老工業基地普遍面臨著社會負擔沉重、結構調整困難、機制轉換受阻等問題。我們認為，老工業基地的改造和發展，應摒棄單純拯救傳統工業的思維，而從服務於地區協調發展和繁榮區域經濟的總要求出發進行籌劃。加強中央政府權威，增強政府協調能力

中國幅員遼闊，各地區發展差距巨大，只有建立一個強大的中央政府才能整合方方面面的利益，才能有利於民族凝聚力的提高，才能在非常時期保證經濟社會的穩定運轉。最近發生的“非典”疫情表明，只有加強政府尤其是中央政府的協調能力，才能應對種種不測給經濟社會發展帶來的挑戰。

落實城鄉統籌發展戰略

目前，農村人口占全國人口的大多數，隨著城市化的推進，農村人口的相對規模可能會縮小，但是，農村人口的絕對規模依然巨大。在２０２０年城市化水準達到６０％左右時，農村仍有６億左右的人口。農村的發展和繁榮既是全面建設小康社會必不可少的方面，也是全面建設小康社會的重要支撐。現階段，嚴重的“二元結構”正制約著內需的進一步擴大和經濟的進一步增長。無論是從全面建設小康社會的需要出發，還是從實施新型工業戰略的需要出發，都需要認真研究如何實現城鄉的協調發展。要研究解決的問題包括：土地資源稀缺地區的城市化如何更好地顧及農民利益；如何實現工業對農業的反哺；如何消除限制農民向城市轉移的制度性因素；如何變革農村土地制度才能使之有利於農業現代化和城鄉共同發展，等等。

真正實現以人為本的發展

實現以人為本的發展，需要科學的發展觀。這就是，一切發展都是為人類最終擺脫自然和非自然的“奴役”、實現物質和精神的徹底解放創造條件；發展的直接目的在於為人們提供健康而有益的工作，使之享有充裕的物質生活和愉悅的精神生活；發展是量和質的統一，物質財富的增長只是其內容之一。

為實現以人為本的發展，“十一五”時期，需要研究解決的問題包括：（１）如何通過增加教育投入、完善教育體制，實現義務教育的公平性，擴大職業教育、高等教育的受益面；（２）如何通過增加醫療衛生投入、完善醫療衛生制度，保證人人都享有最基本醫療服務的權利和能力；（３）如何通過戶籍制度、勞動制度的完善，保證城鄉居民享有平等的勞動權；（４）如何通過完善養老體系，應對在經濟尚不發達的情況下出現的老齡化問題；（５）如何通過完善人口政策，應對人口性比例嚴重失調帶來的挑戰。

保證改革的公正性，擴大改革的受益面

由於所處的社會位置不同，人們在改革過程中獲得的利益存在嚴重差別。這種並非源於個人能力的差別是民怨漸起的主要原因。如何保證改革過程的公正性將是“十一五”時期面臨的重大課題。

（國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部 李善同 侯永志）

《經濟參考報》 2003年9月11日