細數家庭財産申報制缺陷

家庭財産申報制度是“終端治腐”的一項重要措施，所謂終端治腐就是指實行官員財産透明化，使其非法所得無存藏之處。西方發達國家非常注重終端治腐，建立了比較完善的金融實名制、財産申報制等法律制度。在我國，隨著黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的深入發展，不僅提出了源頭治腐的基本思路，而且也把終端治腐納入了重要日程。

１９９５年中辦、國辦聯合頒布了《關於黨政機關縣（處）級以上領導幹部收入申報的規定》，《規定》實施以來，在一定程度上增強了縣（處）級以上國家公職人員家庭收入的透明度，強化了對縣（處）級以上領導幹部的經常性監督。但是從《規定》頒布八年來的實踐看，其作用是很有限的。效果並不理想。究其原因，主要是因為《規定》本身存在較大缺陷：

申報主體範圍過窄

《規定》所指申報主體僅只是“各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關中縣（處）級以上（含縣處級）領導幹部”，“社會團體、事業單位縣（處）級以上領導幹部，以及國有大、中型企業的負責人”。而我國的國家工作人員超過２０００萬，縣（處）級幹部只是其中極少一部分。同時還與《刑法》第３９５條規定的“國家工作人員鉅額財産來源不明罪”的犯罪主體範圍不一致。如果只規定一部分國家工作人員作為財産申報的主體，而另一部分國家工作人員卻不是財産申報的主體，既不符合法制平等原則，也與現行法規嚴重脫節，造成法制的混亂。

申報範圍不週延

《規定》所列舉的申報財産範圍只是包括工資；各類獎金、津貼、補貼及福利費；從事諮詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得；事業單位的領導幹部、企業單位負責人承包、承租經營所得等四個方面。同時，《規定》只界定為“收入申報”而不稱“財産申報”，表明申報的只是申報主體個人的部分收入，而非全部收入，更非財産狀況。我們知道，“收入”與“財産”是兩個不同的概念，前者是指未來所得，後者是指過去收入的累積。“財産”當然包括“收入”，而“收入”不能涵蓋“財産”。上述４項申報範圍，既沒有包括申報主體收入的全部，比如繼承的遺産、受贈、偶然所得以及從事證券、股票等風險投資所得收入，更沒有包括申報主體財産的全部。根據我國《民法通則》的規定，財産包括動産和不動産，也包括債權與債務。僅僅申報個人的部分收入，而對家庭的全部財産不予申報，就不難理解《規定》為什麼在執行過程中流於形式、形同虛設了。

申報操作性設計不科學

《規定》所設計的只是一年申報兩次、半年申報一次的日常申報制度。從國外立法看，國家公職人員的財産申報一般設有初任申報、日常申報和離職申報三種制度。初任申報，即出任國家工作人員之初的一定時期（比如説一個月或者二個月）內，就其現有的財産狀況進行申報；離職申報，指國家工作人員因特定職務任期屆滿，或者不再從事國家公務活動，或者因年齡等原因而離退休時，必須申報其全部財産。僅僅規定日常申報，而不規定初任申報與離職申報，其不足之處非常明顯：不能將申報主體的財産狀況自始至終置於監管之下。應該説，《規定》對申報種類單一的規定，客觀上給申報者留下了太多的遊移空間，是一個比較明顯的疏漏。

受理機構缺乏權威性

《規定》所規定的是各單位組織人事部門負責接受本單位申報人的收入申報，並按照幹部管理許可權將申報材料送相應的上級組織人事部門備案。顯然，單位組織、人事部門是所屬申報人收入申報的受理機構。組織部門主要是指黨的幹部管理機構；人事部門主要是指國家機關、企業事業單位的幹部管理機構。而按照國外立法，財産申報的受理機構多是法紀監督機構。組織、人事部門作為收入申報的受理機構，雖然具有方便、靈活、快捷、直接的優勢，但卻缺乏監督權威，具有隨意性，很難真正承擔起申報財産的稽核工作。而負有監督檢查職能的黨的紀檢部門和行政監察部門並不受理申報，只對執行情況進行監督檢查，極大地降低了財産申報制度應有的功效。

違反申報要求追究過輕

《規定》只是規定對申報人不申報或者不如實申報收入的，由所在黨組織、行政部門或者紀檢監察機關責令其申報、改正，並視情節輕重給予批評教育或者黨紀政紀處分，而沒有規定法律責任。不難看出，對違反《規定》的申報人，主要採取批評教育為主、紀律處分為輔的責任制度。這種責任制度過於“理性”和“溫柔”。而國外立法除對違反者規定了相應的紀律、行政處分外，還規定了嚴格的刑罰制裁措施等。

另外，在申報的具體操作過程中也存在不少問題。主要表現是申報受理機構只是被動接受申報，而沒有採取過硬措施進行監督、檢查和調查核實。一般是申報人填報多少算多少，在一定意義上説，只是走一走過場而已。（李一帆）

如何完善財産申報制度？

——加快制定家庭財産申報法

早在１９８９年全國人大會議上，就有代表提出了儘快制定陽光法案（即《財産申報法》）的立法建議。以後歷次人大會議均有代表就陽光法案發表意見。據了解，全國人大常委會已于１９９４年初將《財産申報法》列入了立法規劃。

——合理確定申報主體

位高權重，是就一般情況而言，但許多情況下，也存在著“位不高權也重”的現象。如法官、檢察官、公安、稅務、工商、海關等特殊職業或部門的工作人員以及鄉（鎮）黨委書記、鄉（鎮）長甚至村級主要負責人，雖然他們的級別夠不上“處級”、但他們有權，有時甚至還握有很大的權力；其他黨政機關的國家工作人員也在一定程度上享有權力。因此，《國家工作人員家庭財産申報法》的主體，應該包括所有的“國家工作人員”，即與我國刑法第３９５條第１款規定的“鉅額財産來源不明罪”的主體範圍相一致。

——適當擴充申報範圍

申報的財産範圍應包括：不動産（如房産）；交通工具（如汽車、船舶等）；存款、有價證券；價值５００元以上的物品（包括金器、古董、名字畫、傢具、電器等）；５００元以上的債權、債務、投資或者偶然所得；工資；各類獎金、津貼、補助及福利費等；從事諮詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得；事業單位的領導幹部、企業單位負責人承包、承租經營所得；財産因開支而減少的部分；其他收入。上列各項財産，既包括財産申報人個人的財産，也包括財産申報人的近親屬（父母、岳父母、妻子、子女以及與其共同生活的其他家庭成員）的財産。

——增加申報種類

除日常申報外，增加初任申報和離職申報。

——明確法定的受理機構

由單位組織、人事部門受理財産申報，事實證明不足取。由法律授權黨的紀律檢查機構受理財産申報也不妥。為了與國際接軌，加大財産申報的力度，應當在行政監察機關中設立財産申報的專門受理機構。為防止受理機構對同級黨政主要負責人“網開一面”，同級黨政一把手、檢察長、法院院長、行政監察部門主要負責人應由上一級受理機構受理財産申報。

——規範申報檔案的管理

申報人在本地區範圍內調動的，不發生財産申報檔案的轉送問題。申報人超出本地區範圍調動的，在離職申報結束後，財産申報受理機構應及時將申報人的申報檔案轉送至申報人新單位所在地的相應行政監察機關，以保證申報資料的連貫性。在申報人因被開除、辭退、犯罪等原因停止申報已滿１年時間後，受理機構應將其申報資料退還給有關機構。

——規範申報資料實行公開的程度

省、自治區、直轄市黨政一把手以上官員的財産應當實行全面公開，增強他們家庭財産的透明度，接受全社會的公開監督。而對其他申報者應當實行有限制公開，即受理機構只有在主管領導批准，或者申報者自願公開的情況下，才能向公眾或者社會公開。

——加重對違反申報法行為的責任追究

對拒不申報或者不如實申報家庭財産的申報人，除繼續實行黨紀、政紀處分外，還應引入刑罰機制，用強制方法懲治拒不申報財産的行為，以確保家庭財産申報制度的實行。

同時，受理財産申報的機關，要切實加大執行的力度，建立健全對申報工作的監督制約機制，確保《申報法》的貫徹實施。

《瞭望》2003年9月5日