近一年來，城市低保的突破性進展主要體現在保障對象迅速增加、資金投入力度空前加大、低保工作機構初步加強、低保工作日益規範等方面。

    保障對象迅速增加

    1997年開始在全國推行城市低保制度，當年對於低保對象沒有精確統計，根據民政部救災救濟司的估計，不會超過200萬人。1998年底，全國保障對象184萬人，1999年底為281萬人，2000年底為402萬人，2001年6月底為458萬人，2001年底達到1170萬人，到2002年6月底，全國1930.8萬人享受低保。

    從1998年到2000年，低保對象年均增長72.67萬人，年均增長率僅為39.49%；從2001年6月到2002年6月，低保對象凈增長1472.8萬人，增長率為321.57%，是1998~2000年年均增長率的8.14倍。這種增長可以説是超常規增長。

    圖5~1：1998—2002年全國城市低保對象增長情況

    從分省情況看，自2001年6月到2002年6月，吉林、黑龍江、河南、湖南、四川等省低保對象的增加幅度較大，增長人數都超過100萬人；增長人數在50萬人至100萬人之間的省份有河北、山西、內蒙、遼寧、安徽、江西、湖北等省；增長人數在10萬人至50萬人之間的省份有天津、江蘇、福建、山東、廣西、重慶、貴州、雲南、陜西、甘肅、青海、新疆等；北京、上海、浙江、廣東、海南、西藏、寧夏和兵團，低保人數增加數在10萬人以內。

    表5~1：2001年6月到2002年6月各省低保對象的變化情況

    目前，黑龍江省和湖南省的低保對象都超過150萬人；低保對象在100萬人到150萬人之間的省份包括遼寧、吉林、江西、河南、湖北、四川等；在50萬人至100萬人之間的省份包括河北、山西、內蒙、安徽、山東、重慶、雲南、陜西等；在10萬人至50萬人之間的省份包括上海、天津、江蘇、福建、廣東、廣西、貴州、甘肅、青海、寧夏、新疆等；北京、浙江、海南、西藏、兵團等省區的低保對象均在10萬人以下。

    從低保對象的構成看，2002年已將離崗職工中的生活困難者納入低保範圍，是凈增人數最多的一類，目前有442萬人，佔低保對象的22.9%。其他增幅較大的人群依次是貧困人口家屬及其他、失業人員、下崗職工、在職職工、退休職工和三無對象。在現有1930.8萬低保對象中，特困職工（包括在職職工、下崗職工、離崗職工和退休人員）已經成為主體，佔有50.8%的比例，而傳統上由民政部門救濟的三無對象只佔5%。

    就特困職工而言，來自國有企業的有576萬人，佔59%；來自集體企業的有405萬人，佔41%。如果區分企業的隸屬關係，那麼，來自中央直屬企業的有212萬人，佔22%；來自地方政府所屬企業的有769萬人，佔78%。

    表5~2：2001年6月與2002年6月低保對象構成的比較

    低保對象的迅速增加並不表明我國城市貧困人口在迅速增加，它直接説明的是越來越多的已經存在的貧困人口得到了有效的生活保障，換句話説，它是初步實現應保盡保的標誌。過去之所以保障對象少，是由於大量應該得到基本生活保障的貧困人口沒有保起來，也就是“應保未保”問題。一方面，由於資金不足，各地普遍存在“以錢定人”，人為控制低保人數的做法；另一方面，各地還存在各種土政策，將有勞動能力但無收入來源的人排除在低保之外。此外，一些地區對於屬地化管理執行不力，沒有將符合低保條件的國有大中型企業特困職工納入低保範圍。因此，過去城市低保這張“最後的安全網”實際上並沒有兜住所有城市貧困人口。有鋻於此，最近一年低保對象的迅速增加，反映了低保工作的巨大進步。

    低保資金投入力度空前加大

    國務院頒布的《關於在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（1997）和《城市居民最低生活保障條例》（1999）規定：城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制；城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，專款專用。

    遵照國務院的規定，各級地方財政均將最低生活保障資金列入了當地財政預算，原來一些實行財政和企業、單位分擔的地方，後來也逐步轉變為由財政統一負擔保障資金。但是，由於各地方財政的實際困難以及主觀認識方面的原因，從1997年到2000年，年低保資金的增長相對緩慢。

    表5~3：1997~2002年全國城市低保資金投入情況

    注：從1999年開始，中央財政開始投入低保資金。其中，1999年為4億元，2000年為8億元，2001年為23億元，2002年為46億元。2002年的低保資金數為預算資金數。

    由上表可知，從1997年到2000年，年低保資金增加了18.1億元，增長率為157.39%，年均增長52.46%。如果扣除中央財政投入的8億元，地方各級財政投入實際增長10.1億元，增長率為87.83%，年均增長29.28%。而從2000年到2002年，年低保資金增長了75.1億元，增長率為253.72%，年均增長126.86%。即使扣除中央財政投入的46億元，地方各級財政投入也增長了37.1億元，增長率為171.76%，年均增長57.25%。可以説，2001年以來，中央財政和地方各級財政都空前地加大了低保資金的投入，這既是城市低保得以迅速擴面的直接原因，又是城市低保取得突破性進展的又一個標誌。

    從2001年的情況看，地方各級財政投入的增加直接受到了中央財政追加投入的影響。2001年下半年，中央財政在年初投入8個億的基礎上，追加投入了15億元，這是年初預算投入的1.875倍。在中央財政加大了資金投入力度後，地方財政也相應加大了投入，僅省級財政就在年初預算9.2億基礎上，年底又追加3.1億元。其中，追加預算超過1000萬元的省份有天津、河北、內蒙、吉林、山西、江蘇、安徽、湖北、湖南、廣西、四川、陜西和甘肅等，累計增加2.68億元，僅湖南一省就新增預算5000萬元，是年初預算的將近4倍。遼寧、黑龍江、上海、浙江、江西、山東、廣東、海南、重慶、西藏、新疆和兵團則沒有追加資金。

    2002年，中央計劃拿出46億元用於低保，比2001年的中央投入增加了1倍。各級地方財政也積極調整支出結構，較多地增加了低保資金預算。據截至6月底的統計，今年地方各級財政共安排了城市低保資金預算58.7億元，比2001年多安排27.5億元，增加了88.1％。

    在地方財政安排的低保資金預算中，省級財政安排預算19.85億元，地（市）級18.52億元，縣（市）級20.32億元。省級財政預算安排超過1 億元的有遼寧、上海、重慶、雲南、新疆5個省（區、市）；在5000萬元到1億元之間的有天津、河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、廣東、四川等省；在2000－5000萬元之間的有江蘇、山東、湖南、廣西、陜西、甘肅、青海等省區；其他各省份均在2000萬元以下。各地（市）以及縣級財政儘管比較困難，但多數地方都盡了很大的努力。

    表5~4：2001年與2002年各地省級低保預算資金情況比較

    注：西藏區和新疆生産建設兵團沒有省級及以下預算，只有中央補助款，所以沒有列入。北京2002年的預算數字只有地市級，上海、江西、廣東2001年沒有省級預算，所以都沒有計算增幅。

    由上表可知，2002年，在省級預算中，雲南、四川、河南、山西等省增幅較大，都超過了100%；增幅超過50%的省份有陜西和山東。但是，甘肅、海南、廣西、湖南、湖北、福建、浙江、遼寧、內蒙等省區的預算額卻下降了，表現出負增長。其中，福建省下降幅度最大，超過50%。

    從中央財政撥款的分配看，2001年、2002年都沒有給北京、上海、江蘇、浙江、廣東等省市。2001年，中央財政轉移支付超過1億元的省份有遼寧、吉林、黑龍江、河南、湖北、湖南、四川、重慶等。2002年，除天津、福建、山東、海南、西藏、青海、寧夏、兵團等省級單位外，其他獲得中央補助款的省份，其補助額都超過了1億元，象遼寧、黑龍江、河南、湖北、湖南、四川等省繼續是中央補助的大戶，其得到的補助額超過3億元。

    表5~5：2001年、2002年中央補助款的發放情況

    城市低保突破性進展過程中的新問題

    在短短一年的時間裏，低保對象迅速增加，初步實現應保盡保，城市低保工作取得突破性進展，但是由於這種發展是超常規的，也不可避免地帶來一些新的問題。

    低保對象的核實問題

    在低保大幅擴面之前，許多地方在核定低保對象時，有一些比較方便的排除機制，例如，在勞動年齡段的人口，不給批准享受低保，而假定其可以自食其力；對於申請最低生活保障金的在職職工、進入再就業服務中心的下崗職工、領取失業保險金或養老金的人員，無論其是否拿到相應收入，都按照當地政府公佈的有關標準計算其收入；對於有一定家産（包括耐用消費品）的申請者，不予批准，等等。

    但是，在迅速推動低保擴面的過程中，以上一些比較方便的排除機制都被視為“土政策”而遭到否定。2002年2月初，民政部有關負責人在接受記者採訪時強調，各地應嚴格按照最低生活保障工作程式審核審批保障對象，不得以財政困難為由制定與國家規定有悖的“土政策”。民政部要求，各地民政部門應認真貫徹黨中央、國務院的有關文件精神，在核定申請人家庭收入時，一律按家庭成員實際收入數額計算，堅決糾正按勞動就業年齡段計算“虛擬收入”的做法，及時將符合條件的困難家庭納入最低生活保障範圍。對因病因災或意外事故等情況，造成有特殊困難的家庭，將通過發放糧油卡或臨時救濟等辦法，幫助他們解決生活困難。

    這樣，各地在審核低保對象資格時，就碰到了一些實際困難，最為突出的就是如何計算申請者的家庭收入。這裡首先又涉及到如何確定“共同生活的家庭成員”。按照《城市居民最低生活保障條例》的規定，城市低保對象必須具有城市戶口，但是，實際上目前既有農村戶口成員，又有城市戶口成員的家庭呈增多趨勢，特別是在大城市郊區、小城鎮以及遠離城鎮的礦山、軍工企業。而且，這些家庭中具有農村戶口的成員已經與農村沒有什麼聯繫，無法從農村獲得實際的資源，他們長期在城市生活，實際上已經是城市人，確確實實是這類家庭中的“共同生活的成員”。到底怎麼算？這是一個問題。還有，一些困難職工，自己有一個家庭，但是由於沒有自己的房子，只能住在父母或親戚家，那麼父母或親戚算不算其家庭成員呢？我們了解到的情況是，算與不算的都有。

    其次，如何核定家庭成員的收入？現在，非正規就業者、隱性就業者越來越多，他們的收入一方面不穩定，另一方面又很隱蔽，計算起來非常困難，除非申請者本人配合，而實際上這種配合的情形是很少見的。即便是穩定就業的職工、有明確管理單位的下崗職工、離退休人員，要知道他們實際拿到了多少錢，也會有一些困難。如果相關單位遵守規則，公事公辦，核定收入還要容易一些。但是，實際上一些單位由於各種原因，通常不報告真實情況。此外，對於一次性的拆遷補貼、解除勞動關係補償款或捐贈收入等，各地在如何計算方面，也面臨著實際困難。

    另外，有些申請者家裏有很多耐用消費品，有住房，甚至有些經營，但是他們目前又確實生活困難，究竟如何解決？當然，有的地方給予臨時救濟，但是，很多地方是將他們排除的。

    由於在審核低保對象資格時存在一些實際困難，所以目前保障了1900多萬人，只能説是初步實現應保盡保，不排除一些地方仍然執行所謂“土政策”，或者對有關政策把關過嚴，而將一些應該得到保障的人排除在外。當然，另外的可能也是存在的，那就是有一些不該得到保障的人卻得到了。

    低保工作機構和人員問題

    自去年下半年以來，全國納入低保的人數快速增長，目前全國低保對象已達到1930多萬人，全國每月發放的低保金超過10億元，同時對低保對象還要實行動態管理，按季度進行家庭收入的重新核查，各級民政部門，特別是基層街道辦事處、居委會，工作任務非常繁重，工作機構力量不足、工作人員素質跟不上的問題越來越突出。

    儘管在低保迅速擴面的過程中，一些地方也開始增加人員編制或增設有關機構，充實低保工作力量，但是各地情況相差懸殊，發展很不均衡，缺乏統一的設計和規劃，低保工作力量得不到有效的制度保障，有些地方低保工作力量得以加強，往往靠的是民政部門善於“活動”或者個別領導高度重視。

    在有些地方，低保管理機構的力量雖然得到加強，但是基層街道辦事處、社區居委會的力量不足，很多地方沒有專職人員，沒有必要的工作設備（如電腦），也沒有專項工作經費。我們在調查中發現有些地方還是手工操作，非常不利於工作效率的提高，也不利於低保管理的資訊化。

    事實上，加強低保工作機構，充實低保工作力量的重點應當是在基層社區。在許多地方，發現低保對象、受理低保申請、核實低保資格、發放低保金、定期進行動態審核等工作，都需要居委會完成，居委會的任務是最重的。

    此外，除了缺乏專門工作機構與工作人員之外，現有低保工作人員的素質也難以適應新的形勢。一些人文化程度低、觀念落後、資訊管理經驗缺乏，急需加強業務培訓。

    低保金的按時、足額發放問題

    在低保迅速擴面之後，部分地區低保金難以按時、足額發放成為一個突出問題。根據“百城萬戶”調查，全國能夠按時、足額領取低保金的人大約在90%左右，大約有10%的人不能按時、足額領到低保金。

    低保金不能按時足額發放的一個重要原因是低保資金不足。按照各省（區、市）的低保平均補差標準測算，2002年全年共需低保資金141.5億元，扣除中央補助46億元和地方預算58.7億元以後，資金缺口仍有36.8億元。

    從全國情況來看，除北京、上海、廣東、江蘇、浙江、福建、山東等省（市）外，其他省（區、市）都存在一定的資金缺口。重慶市雖然還存在2億元的資金缺口，但市政府表示要自己解決；湖北、青海、海南3省，由於地方財政投入力度大，低保資金缺口小，也能夠自己解決；河北、內蒙古、安徽、廣西、貴州、雲南、西藏、陜西、甘肅、寧夏等省（區、市），資金缺口大都在2000萬至1億元之間，天津、山西、四川、新疆等省（區）的資金缺口為1億至2億元，遼寧、吉林、黑龍江、江西、河南、湖南等省資金缺口均有3億多元。

    由於資金不足，有的地方雖然規定了較高的低保標準，但在實際工作中並不執行，只是根據財政狀況決定低保金的發放標準；有的地方對全國統一提高低保標準的政策執行不力，造成實際低保標準低於政策標準；有的地區把低保制度理解為臨時救濟制度，只是不定期地給低保對象一些補助；還有一些地區根據上級財政轉移支付的情況決定低保金的發放，表現為“等米下鍋”，上級撥款不到位，低保金的發放也就暫停。

    低保金不能按時足額發放的另外一個原因則是沒有形成有效的資金撥付機制，上級財政從確定撥款到實際撥款到位，中間環節過多，週期太長，一些財政困難的地方只能拖欠低保金。

    從全國情況看，2002年以來，很多地方每月每人平均發放的低保金低於去年，並由按月發放改為按季度發放。

    表5~6：2001年、2002年每人平均月補差金額比較

    由上表可知，2002年1-5月，全國每人平均月補差金額比2001年要少12元，除了北京、吉林、黑龍江、安徽、重慶、西藏、陜西、寧夏、新疆兵團有所增加，上海和海南持平之外，其他省份均有所下降。

    這裡，可能有多種原因：一是擴面之後低保對象構成發生重大變化，有一定收入者增多，由於低保制度是一種差額救助制度，所以整體平均起來，補差金額下降了；二是由於低保制度實行動態管理，一些低保對象收入增加就意味著需要調低補差標準。如果是以上兩種情況，那麼補差金額下降尚屬正常現象。但是，根據我們的調查，確實有一部分地區是由於資金補助或其他人為原因導致補差金額下降的，這種情況特別需要引起注意。

    低保工作的規範化管理問題

    儘管最近一年來，低保工作日益規範，但是目前還有山西、吉林、黑龍江、江西、湖南、廣西、海南、貴州、雲南、寧夏、新疆等省（區）尚未出臺省級《城市居民最低生活保障條例》實施辦法或規章，相當一部分市、縣兩級的低保實施細則也亟待修改完善。

    另外，各地在核算低保申請人家庭收入財産等方面，還未形成比較系統、規範的可操作性辦法；在低保對象的動態管理、低保資金的供給、與低保配套的政策制定以及低保對象備案等方面，都還需要進一步研究、規範。有條件的地區應該抓緊制定低保對象動態管理辦法、資金管理辦法、資訊化管理辦法等等專項行政規章，並爭取出臺省級《社會救濟條例》。

    還有，在最近一年大規模擴面的過程中，少數地方確實存在虛報低保對象人數和低保資金數額、截留低保金以及搞低保資金假配套等違規行為，引起了一些群眾和幹部的不滿，應當嚴肅查處。（中國人民大學社會學系 洪大用）

    中國網 2003年1月27日