多樣化的“國家公園”建設提速 管理融合遺産保護理念

多樣化的“國家公園”建設提速

國家公園管理融合遺産保護理念

中國新型的國家自然保護地體系分為國家公園、自然保護區、自然公園3個層級。其中，“國家公園”的保護規模和作用最為重要。

日前，國家林業和草原局將《國家公園管理暫行辦法（徵求意見稿）》（以下簡稱“辦法”）向社會公開徵詢意見。這意味著中國多樣化的“國家公園”建設邁出了重要一步。

中國的“國家公園”目前分為文化和自然生態兩大類型。“辦法”將這種發展態勢進一步明確和固定下來，也使得管理自然生態環境的國家公園開始具備了完整、權威的界定——“本辦法所稱國家公園，是以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或者海域”。

近年來，多種類型的“國家公園”發展迅速，逐步形成規模和體系，具備了一些共同特徵，體現了在全球可持續發展目標和生態文明建設中，更積極地融入世界遺産理念、與世界文化和自然遺産融合發展的趨勢。“辦法”第一條提出：國家公園建設管理的目的，是要“保持重要自然生態系統的原真性和完整性，維護生物多樣性和生態安全，促進人與自然和諧共生，實現全民共用、世代傳承”。“辦法”界定國家公園包括的自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺産最精華、生物多樣性最富集的部分，同樣也是世界自然遺産突出普遍價值最核心的內容。“辦法”第十三條細化規定：國家公園範圍內的建設項目應當與自然景觀和文化特色相協調，其選址、規模、風格、施工等應當符合國家公園總體規劃和管控要求，採取必要措施減輕對核心資源和生態功能的不利影響，並依法依規辦理相關手續。

依據《中華人民共和國文物保護法》的規定，歷史文化遺産保護工作貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的十六字方針。此次亮相的《國家公園管理暫行辦法（徵求意見稿）》也提出：“國家公園的建設管理應當堅持國家主導、保護第一、科學管理、合理利用和多方參與的原則。”在這一原則下，“辦法”適用於“在中華人民共和國領域及管轄的其他海域開展國家公園規劃建設、保護管理、公眾服務、監督檢查及相關活動”。

延伸閱讀

中國的國家公園發展經歷了漫長的實踐過程。2013年開始提出建立國家公園體制，2015年著手實施試點。

2021年10月，在雲南昆明召開的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上，中國正式宣佈設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，目前5個國家公園總面積約23萬平方公里。

國家公園管理內容更趨全面、綜合

此次徵求意見的《國家公園管理暫行辦法（徵求意見稿）》規定，國家公園管理機構負責國家公園自然資源資産管理、生態保護修復、特許經營管理、社會參與管理、科研宣教等工作，並按照規定履行行政執法職責；同時要求劃定國家公園範圍應當堅持保護優先、管理可行的原則，從源頭減少和解決空間矛盾衝突。

“辦法”顯示出國家公園管理機構承擔的職責更為全面、綜合。在自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合的原則下，國家公園管理機構可以組織開展國家公園內受損、退化自然生態系統修復、連通生態廊道，促進重要棲息地恢復和廢棄地治理，提升生態系統品質和穩定性；還要負責對國家公園內外來物種入侵的防範和應對，加強對擅自引進、釋放和丟棄外來物種的監管。“辦法”第二十五條還要求國家公園管理機構應當加強國家公園科研能力建設，組織開展生態保護和修復、文化傳承、遊憩體驗、風險管控和生態監測等科學技術的研究、開發和應用。

文化和自然生態類國家公園，都應與以往人們熟悉的“保護區”有著明顯的區別，體現“公園”獨特的與社會公眾間的密切關聯。與長城、大運河、長征國家文化公園和國家考古遺址公園所體現的文旅融合特徵一樣，《國家公園管理暫行辦法（徵求意見稿）》也強調根據國家公園總體規劃和專項規劃，堅持國家公園的全民公益性，為全社會提供優質生態産品以及科研、教育、文化、遊憩體驗等公眾服務。“辦法”第三十三條規定了國家公園管理機構應當科學合理設置遊憩體驗區域和路線，提供必要的遊憩體驗輔助設施，探索建立預約制度，嚴格控制開發利用強度，最大限度減少對生態環境的干擾。

在完成機制搭建並實現初步運作後，國家公園建設的主要精力將轉向服務、資源合作、環境友好等方面以進一步提升管理品質。全面、綜合的管理需求也隨之帶來繁重的工作量。各類國家公園會出現吸收承納大批各方面人才的新勢頭。

3月底，自然資源部發佈了《關於加強自然資源法治建設的通知》。這是該部成立以來制定的第一個全面推進自然資源法治建設的重要文件，強調配合製定《耕地保護法》《不動産登記法》《自然保護地法》並修改《礦産資源法》《草原法》等多部重要法律。“辦法”雖然只是“暫行”，但資訊量豐富，蘊含了多年的實踐成果，與森林、草原、濕地相關法律和國土空間生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界控制線要求保持了一致和延續，在綠色制度體系中處於承前啟後和先行的位置。

《國家考古遺址公園管理辦法》修訂實施

自4月起，經過修訂的《國家考古遺址公園管理辦法》由國家文物局正式發佈施行。這是對2009年印發的《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》再次進行的應用總結和提升。

文物古跡“大遺址”是實證中國百萬年人類史、一萬年文化史、五千多年文明史的核心文物資源。國家考古遺址公園促進了大遺址保護並得到社會普遍認可。2010年，國家文物局評定首批12處國家考古遺址公園和23處國家考古遺址公園立項單位。截至目前，國家考古遺址公園已經增至36處。與國家林業和草原局此次亮相的“辦法”相一致，國家文物局于2009年提出的“國家考古遺址公園”概念及目標，同樣是想解決保護利用中出現的全局性、綜合性難題。經過修訂的《國家考古遺址公園管理辦法》進一步增添、理順了考古遺址公園創建的可行性論證、報告、監測評估、巡查程式。

國家考古遺址公園建設是“十四五”期間國家文物局的重點工作之一。2022年，文物部門將評定公佈新一批國家考古遺址公園和國家考古遺址公園立項單位，提供更豐富多樣、更有文化魅力和歷史底蘊的公共空間。

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“強化中央領導、央地互動，支援大遺址納入國家文化公園、國家公園，探索中央與地方合作共建大遺址保護利用片區、文物保護利用示範區。”

“以大遺址保護利用為核心，落實長城、大運河國家文化公園建設保護規劃，整合長城沿線15個省區市、大運河沿線8個省市文物和文化資源，重點實施長城河北、青海段和大運河江蘇段的文物本體保護、環境整治、展示服務設施建設項目，集中打造中華文化重要標誌。實施黃河文化遺産系統保護工程，建設黃河文化遺産廊道，重點推進黃河青海、甘肅、內蒙古、河南、山東段大遺址保護利用工作。深入研究長江文化價值內涵、遺産構成，實施長江流域大遺址保護利用項目，全面展現長江流域在中華文明演進過程中的重要地位。”

——國家文物局《大遺址保護利用“十四五”專項規劃》

國家文化公園覆蓋文化和生態資源

2019年12月，《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》印發，要求以長城、大運河、長征沿線一系列主題明確、內涵清晰、影響突出的文物和文化資源為主幹，拓展思路、創新方法，完善國家文化公園建設機制。

2021年8月，國家文化公園建設工作領導小組印發了《長城國家文化公園建設保護規劃》《大運河國家文化公園建設保護規劃》和《長征國家文化公園建設保護規劃》。值得注意的是，國家文化公園注重規劃與社會發展、生態環境相關的配套工程。在長征國家文化公園建設中，通過構建長征綠色生態廊道，強調加強沿線自然空間的保護和生態修復；推進長征沿線規劃鐵路、公路、機場、港口碼頭等的建設，形成綜合立體交通快進網路，提高主要展示節點通達能力，促推沿線長征鐵路專列、長征公路客運專線規劃運作等。

現在，長城和大運河國家文化公園分別整合沿線15個和8個省區市的文物和文化資源，長征國家文化公園整合沿線15個省區市文物和文化資源。按照規劃，到2023年底，這3個國家文化公園將基本建成。隨著後續黃河國家文化公園完成建設保護規劃，定位準確、特色鮮明、功能突出、貫通銜接的國家文化公園建設規劃體系有望初步成型。