12月25日，十三屆全國人大常委會第七次會議分組審議《國務院關於全國農村承包土地的經營權和農民住房財産權抵押貸款試點情況的總結報告》時，推行“兩權”抵押如何放活宅基地使用權，成為委員們關注的焦點。

全國人大常委會副委員長曹建明表示，放活宅基地租賃權和抵押權，有利於釋放土地價值潛能，吸引産業資本投向農村，促進鄉村新業態的發展。“從進一步深化改革的方向而言，我贊成報告提出的將農民住房財産權抵押貸款問題納入宅基地‘三權分置’的整體改革方案中統籌研究，有條件的地區可在風險可控的前提下繼續探索宅基地使用權抵押的意見。”

曹建明提出，報告提到，2018年12月31日後，物權法第184條和擔保法第37條相關規定就會在原試點地區恢復實行，“其中物權法第184條明確規定，宅基地使用權屬於禁止抵押的財産。繼續的改革探索要于法有據。在不修改或者不暫停適用上述規定的情況下，探索宅基地使用權抵押就會遇到法律障礙。如果繼續開展實踐探索，應當有相應的法律支撐並銜接。”

“房屋不僅僅關係到農民的財産權，更關係農民的生存權。特別是，對於抵押的是農民名下唯一的住房，一旦貸款違約，如何處置抵押？”曹建明説，“對於房屋處置，必須權衡考慮農民基本權利，防止農民失去生活保障，又不僅是市場化抵押處置面臨這樣一個重要問題，司法處置更是如此。同時還要切實防止抵押權過度發展，防止被抵押的房屋等宅基地不適當的使用，影響甚至衝擊農村土地市場和社會正常秩序。”

他建議，高度重視防範化解宅基地使用權抵押中可能帶來的社會風險。“正如報告所提到，當前要高度關注試點業務可能産生的風險，加強對金融機構的指導，堅決杜絕‘兩權’抵押設置可能導致的農民失地、失房、失去生活保障的情況。有一種方案建議，如果農民沒有其他的長期穩定居住場所，允許其向政府申請廉租房。要研究，無論對政府還是對失地農民，在實踐中是否都具有可操作性。同時，要考慮到宅基地制度的敏感性，防止抵押權過度發展。建議現階段放活宅基地使用權應當嚴格限定期限和用途，特別是不能進行商品住宅開放，嚴禁利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館，切實維護農村土地市場秩序，切實保障廣大農民土地權益。”

分組審議中，委員羅保銘也表示，“兩權”抵押貸款試點可以讓農村現有農業生産資源轉化為融資條件，促進解決農業企業融資難的實際問題，當然也為鄉村振興戰略提供金融支援等，但試點當中確實是遇到一些實際問題。“舉個例子，像海南有文昌、東方、屯昌三個市縣開展農地抵押貸款試點，文昌、瓊中兩市縣又開展農民住房和宅基地抵押貸款的試點。從試點情況看，現在的農房和宅基地作為抵押物難以處置，一方面農房抵押以後買房市場小，受限多，另外一方面符合條件、能辦理手續的農房數量比較少，這是實際情況。”

羅保銘認為，農房抵押貸款的抵押物是連同宅基地使用權在內的，未來處置首先要在村集體內部進行流轉，現實當中流轉難度很大，而如果在村集體外部或者流轉至城鎮居民也還需要突破較大的法律障礙。

“對於農民來説，目前土地還是一個最基本的生存保障”，他説，“兩權”抵押的抵押物處置中，為了防範農民失地帶來的生存風險，一定程度上會犧牲流轉合同法律關係的穩定性，也影響金融機構發放兩權抵押貸款的積極性。“我覺得在政府方面必須提高農民自身的就業能力，包括能力培訓等等，進一步完善農村的養老、醫療等社會保障方面的體系，提高農村社會的保障水準，這樣讓農民在實現兩權抵押貸款的時候，在土地之外就有更多的生活保障和發展空間。”