昨天，市人大審議《北京市居家養老服務條例(草案)》，市人大常委會副主任柳紀綱主持。

居住在家的老年人，今後有望享受到用餐、護理等8項服務。昨天，北京市人大常委會副主任柳紀綱作關於《北京市居家養老服務條例(草案)》的説明，草案明確社區養老設施的管理者、使用者擅改養老設施功能和用途的，可處以10萬元以上100萬元以下罰款。昨天，市人大對該條例草案進行審議，將於1月29日表決。若通過，擬於今年5月1日起施行。

1、草案看點

開展社區家庭醫生式服務

老人在社區和居家養老，應該享受哪些服務？草案首次明確了居家養老服務包括8項內容：用餐服務，採取開辦社區老年餐桌、定點餐飲、自助餐飲配送等服務；醫療衛生服務、家庭護理服務、緊急救援服務、日間照料服務、家政服務、精神慰藉服務和文化娛樂服務。

同時，草案明確，政府投資興辦的社區衛生服務機構，應為居家生活的老年人建立健康檔案，按有關規定提供定期免費體檢和流感疫苗接種服務，開展社區家庭醫生式服務，對老年人常見病、慢性病進行綜合管理，開展醫療、護理、康復服務指導等。

2、社區醫院用藥報銷將完善

柳紀綱説，在調研中了解到，北京市社區用藥品種已高於國家規定，但老年人仍然感覺不方便，原因一是出於用藥安全考慮，一些藥品只能在大醫院使用，二是社區醫療機構與二、三級醫院配備使用藥品具體品種、規格不同，三是社區醫療機構很多還不具備儲存大量藥物的條件。

草案明確，市人力社保、衛生計生等行政部門應當完善基本醫療保險社區用藥報銷政策，為老年人在社區治療常見病、慢性病用藥提供方便。

3、新舊小區均配置養老設施

柳紀綱介紹，目前本市多數社區設有養老設施，並開展日間照料、用餐等服務，但場地小、設施和服務項目不全，不能滿足老年人的實際需求。

草案此次對於居住區養老設施的配置、使用等提出明確要求，新建居住區的養老設施，應當與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付通用，老舊小區沒有養老設施或現有設施未達到配建指標的，所在區縣政府應通過購置、置換、租賃等方式配置，社區配建的養老設施出租用於其他用途的，應收回用於社區養老服務。

針對上述問題，草案也作出規定，社區養老設施的管理者、使用者擅自改變政府投資或資助建設、配置的養老設施功能和用途的，由民政部門責令改正。拒不改正、情節嚴重的，收回管理權、使用權，可處以10萬元以上100萬元以下罰款，並責令退賠補貼資金和有關費用。

4、低收入失能老人可享補貼

柳紀綱表示，老年人權益保障法對開展長期護理保障工作有明確要求，但目前這個制度尚處於探索階段，按照立法引領和推動改革的精神，草案規定，市政府應當制定政策，支援、引導商業保險機構開發長期護理保險，為失能、半失能的老年人提供長期護理保障，政府對長期護理保險的投保人給予適當補貼。

草案也要求，市和區、縣人民政府應當對特殊困難老年人的家庭經濟情況、身體狀況、養老服務需求進行評估；對符合一定條件的低收入、失能、失獨等特殊困難老年人給予居家養老服務補貼，進行家庭無障礙設施改造，根據需要配備生活輔助器具。

5、政府人員不盡職將追責

草案明確了家庭成員對老人的贍養責任，老年人的子女及其他依法負有贍養扶養義務的人，應履行對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉的義務。需要由社會提供服務的，老年人家庭應根據服務項目的性質和數量，承擔相應的費用。

草案對市和區縣、鄉鎮街道辦、居(村)委會各級政府的職責也做了相應規定，要求市和區、縣人民政府將居家養老服務工作落實情況納入監察和年度目標責任制考核，並建立責任追究制度。

根據草案，各級人民政府及相關部門工作人員違反條例規定，在居家養老公共服務活動中不履行、違法履行或者不當履行職責，導致老年人合法權益、公共利益受到損害或者造成嚴重後果的，依照《北京市行政問責辦法》追究責任；違反有關法律法規規定應當承擔紀律責任的，依照《行政機關公務員處分條例》給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

配套措施

118萬老年人率先進行評估

“條例(草案)把很多東西都界定了，使得我們以後的工作有法可依。”市民政局副局長李紅兵説，今年要對原有的3800多個老年餐桌進行提升和改造，和營養膳食體系加在一起，採取中央廚房和配送的形式，併為老年餐桌推出營養菜譜。

在經濟困難老年人的護理補貼上，李紅兵表示，這一工作目前正在做，今年經濟困難的失能、高齡老年人護理補貼辦法將出臺。針對老年人自理能力、適應能力、經濟狀況等方面的綜合評估，今年也將開始。

李紅兵説，今後所有申請政府補貼的老人，都需要進行評估，同時，所有入住公辦養老院的老人，也需要接受評估，先期將依託104個養老照料中心，對照料中心輻射到的90多個街道、118萬老年人先行評估，評估包括對老人的能力、經濟狀況、需求、對社會所作貢獻等各個方面，再逐步推廣到其他老人，“今後，入住公辦養老院的老人，前提條件一定是失能，然後政府會根據其經濟狀況來決定是否給予補貼”。

此外，昨天下午，在東城代表團進行分組討論時，市人大代表、市人大常委會新聞發言人劉維林透露，北京市有近18萬失智老年人。未來還將針對失智老人出臺評估體系和補助辦法，根據經濟、年齡、身體、需求等情況，明確相應的補貼、補助。

試點到府養老服務遠端監控

市人大代表、北京市豐台區右安門街道工委書記王百玲對記者説，北京正在試點“無圍墻”養老院。老人不離開家，而是由相關養老機構到府提供養老院能夠享受到的服務。比如理髮、洗澡、做飯、就醫等。並且為了監督服務品質，確保老年人的安全，在被服務的老年人家裏安裝視頻終端，服務的全過程將被遠端監控。轄區內的老人只需登記具體需求，由統一平臺分派到府。這樣老年人就能夠足不出戶享受養老院內的服務了。“這等於跨越了養老院的院墻，服務實現區域覆蓋。”王百玲説。

王百玲介紹，目前這個項目已經立項，市、區兩級投入百萬資金進行試點探索，中控室設在右安門養老照料中心，目前已經建好，預計春節後開始啟用。“希望我們的探索能夠為全市居家養老的發展提供一些參考。”王百玲説。

區縣行動

東城

擬推物聯網報警急救模式

市人大代表、東城區區委書記楊柳蔭介紹，東城區擬在全市首個試點“物聯網”智慧養老模式。“很多老年人可能獨自在家時，突然摔倒、發病，不能及時發現可能會帶來嚴重後果”，楊柳蔭表示，將利用物聯網技術，通過各類感測器告訴外界，對老人日常生活遠端監控的情況。東城區擬在全區範圍內對這一模式進行推廣，並將報警信號以地區網格進行收集，出現緊急情況立刻有人第一時間到府進行急救。

朝陽

今年社區養老設施覆蓋50%

朝陽區區長吳桂英稱，今年，朝陽區將在社區加大養老設施覆蓋率，在50%的社區(村)實現居家養老服務“零距離”，一是政府可以通過購買、租賃等方式，讓以往有養老功能的配套設施恢復其功能。另外，引導社會機構從事養老工作，政府給予政策補貼。

昌平

三所養老中心春節後使用

昌平區區委書記侯君舒透露，昌平去年在三個鄉鎮探索建立了養老照料中心，分別位於小湯山、南口、興壽鎮。每一個養老照料中心都有150張床位，具備醫養結合的條件，這個養老照料中心將作為居家養老的服務點向周邊社區輻射。春節後，養老照料中心將投入使用。

建議

戴均良：立法後應儘快制定實施細則

市人大代表、副市長戴均良昨天在平谷團參加審議《北京市居家養老服務條例(草案)》時表示，這一舉措是全國首創，也是一項重要的創新。立法以後，有關部門應儘快制定實施細則並嚴格執法。

戴均良介紹，立法後的居家養老服務條例有很大指導作用，但這一框架性的原則不可能面面俱到。為此，根據市人大代表、政協委員等各方意見和建議，民政等相關部門和各區縣，應儘快制定實施細則的辦法。這樣才能讓新通過的居家養老服務條例落地生根，而不會淪為“空中樓閣”。同時，為了強化居家養老服務條例的落實，對於這項重大的民生工程，各有關部門每年可向上級部門報告對條例的落實情況，以促進其實施到位。

此外，戴均良還提出，條例中的一些提法並非強制性，政府還需要引導企業和個人對條例加以落實。因此在條例落實過程中，有關部門還應加強對企業和個人的法治文化培養，一方面減少法盲的存在，另一方面避免有些企業和個人明知故犯，提高對居家養老服務條例的守法遵從度。

對於立法後居家養老服務條例的普法問題，戴均良認為絕不僅僅是司法局一家的事，而應該是誰執法誰普法。也就是説，與居家養老服務條例實施相關的民政、衛生，以及街道和鄉鎮政府都是執法者，都有普法的責任。

對於立法後的居家養老服務條例，戴均良認為居家養老只是養老工作中的一部分，不能因此而制約了其他養老方式的發展。他介紹，去年本市有20多家單位提出用閒置土地開發建設較為大型的養老機構。他了解到，有個別地方的部門顧慮到今後居家養老服務條例要立法等因素，對相關單位的用地就進行了壓縮。實際上，包括大型養老機構的建設和居家養老可以同時進行，不應相互制約。大型養老機構如果建設好，對於養老問題也是有示範作用的，因此對這些大型養老機構建設的用地需求，還是應該適當滿足，可使這兩種養老方式最終起到互相促進發展的作用。

探訪

西局玉園孤寡老人就餐成難題

昨天下午3點多，西局玉園(北區)的老年活動中心，大門緊鎖。門上貼出的通知稱，社區文化站限時開放，時間為週一至週五晚6點半至8點半、週六上午9點至下午4點。據小區老人張先生説，活動中心在地下，內設多個房間，有檯球、乒乓球、棋牌室等供老人選擇。中心免費開放，相熟的喜歡到那裏聊一聊，去的人很多。“不開時，就只能在院裏。”

小區老人李女士説，社區建成兩年，衛生服務站就在院內，解決了部分看病難題。但對於行動不便的老人，還沒提供相應的到府服務。此外，部分孤寡老人就餐成為難題。一是身體原因，採買、烹制食材多有不便。二是衛生問題，部分飯店環境、衛生難以保證。

安女士父親患腦積水，輕度癡呆，很難自理。她還有位哥哥，二人白天都要上班。安女士説，他們請了保姆，專門看護父親，每月花費數千，但效果不是很好，“對方並不專業，一些突發情況得不到有效解決。”平時為老人清潔身體，也很不便。

右安門街道照料中心資金受困

右安門街道養老照料中心位於翠林小區內，採用政府指導、市場化運作，于去年11月投入使用。據院長馬維志介紹，照料中心輻射周圍16個社區，提供老年餐桌、公共助浴、醫養結合、日間照料等服務。現開通老年餐桌一處，每日約七八十人用餐，“未來還會開設四處”。他們給老人建立了健康檔案，與鄰近醫院共用，方便其醫療需求。

馬維志説，中心提出“無圍墻養老”概念，想讓老人在家中能享受各種服務。但苦於人手、資金不足，正在招募志願者，使這一想法成型。至於日間照料和長期入住等服務，中心共105張床位，入住率為20%，收入很難維持運作。

此外，他希望政府能提供指導，使居家養老服務條例進一步細化。如提出指導價格，規範市場，以最大程度保證老人權益。對於企業方面，可採取考核機制，對優秀者提供一定資金、技術支援，促進他們的積極性。

觀察

立法程式上的“黑馬”

—揭秘條例草案如何誕生

作為今年唯一一部提請市人代會審議的法規草案，《北京市居家養老服務條例(草案)》因其關係廣大市民權益受到關注，而該草案的起草過程也有頗多亮點。

正第四次審議

此次上會審議的居家養老服務條例草案已屬於“四審”，此前經過市人大常委會三次審議。實際上，按照北京市一般地方性法規的立法週期，一部法規多“二審三通過”。而在初次經由市人大常委會審議之前，還有著嚴格的立法程式。

一部地方性法規是否能出臺，首先需要被納入立法規劃或立法計劃。

以本市為例，每屆市人代會第一年都會拿出今後五年的立法規劃。在徵求各級人大、政府相關部門、人大代表、社會群眾、專家等各方面立法建議後，由市人大常委會法制辦進行整理、研究、協商，選出五年立法初步規劃的名單，一般約50項左右。

根據市人大常委會的立法週期，每年開六七次市人大常委會會議，一年經由市人大常委會通過的法規約有五六個，如此五年間，最終將有20多項地方性法規出臺。

人大牽頭起草

按此程式，居家養老服務條例草案卻是一匹“黑馬”。因為，在去年市人大常委會工作報告中，制定居家養老服務條例並沒有進入到2014年的立法項目，而是計劃修訂老年人權益保障法的實施辦法。

但在去年市人代會上，有380多名市人大代表，就居家養老問題提出了很多建議和議案。會後市人大常委會召開主任會議專門就老年人立法的問題進行研究。

市人大內司委副主任袁芳表示，考慮到對實施辦法的修訂僅是對上位法進行細化，地方立法的空間比較小。所以主任會議決定暫時擱置老年人權益保障法的實施辦法不做修訂，而決定就普遍關注的養老問題，制定一個養老的地方性法規。

考慮到居家養老服務條例草案如果由政府法制辦起草需要走的法定程式較多、時間較長，因此市人大內司委主動擔綱當起“作者”，牽頭起草該草案，並於2014年7月首次提交市人大常委會進行審議。

“協調”最不易

“作者不是那麼好當的。”袁芳回述5個月的起草過程，感慨頗多。

據介紹，市人大常委會和市政府成立草案起草工作領導小組，有市政府分管副市長、市人大常委會副主任、各相關政府部門“一把手”參加，一些重要的事項集體開會協調。還成立了草案起草工作組，由市人大常委會內司委、法制辦，市政府法制辦、民政局、老齡辦、財政局、人社局等單位人員組成。

此外，還組建了起草工作專家顧問組，由全國人大、民政部、高校、研究所和律師等專家組成，主要任務是就立法中的相關法律問題進行分析、提出相應解決對策，提供諮詢和專家建議。

三個小組各自“碰頭”會議召開十余次，其中，有領導小組成員全體參加的協調會就有3次。

記者了解到，類似醫養結合、養老設施補貼等涉及多部門、跨部門協作的條款，一般需要上協調會，對某條法規如果能夠協調成功即寫入草案初審稿。

比如關於社區衛生站、醫療機構用藥不足的問題，老年人慢性病拿藥困難的問題，也上會協調，最後和衛生部門達成一致，一審草案裏明確，要在社會衛生站中將報銷目錄進一步完善。

也有未協調成功的例子。比如在家裏養老的老年人，失能的半失能的老年病人入戶診療問題就沒有協調成功。袁芳回憶，在會上有相關部門給出無法協調的原因是醫師定點醫療規定中明確只能定點的，不能去家裏，如果出現問題責任分不清。因此一審稿中沒有納入。