如果有朝一日，年復一年的春運之痛能得以根治，進城務工農民能告別“兩棲”狀態，真正實現安居樂業，那必將是城鎮化的功成之時。

黨的十八大以來，城鎮化被視為下一階段中國的發展重點。在這一重大機遇下，向來敢為改革先鋒的珠三角地區如何抓住契機?擁有龐大外來人口的珠三角在城鎮化過程中又將面臨哪些問題和挑戰?對此，長期從事城鎮化研究的全國人大財經委員會副主任委員辜勝阻接受了羊城晚報記者專訪。

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城鎮化是未來十年最大機遇

羊城晚報：您如何看待城鎮化“新政”?其核心是什麼?

辜勝阻：城鎮化是中國下一個10年的最大機遇。中央經濟工作會議根據黨的十八大精神確立的城鎮化“新政”，不僅標誌著我國改革的新起點、傳遞著平等的新理念，更預示著城鎮化將成為經濟增長的新引擎、帶來新紅利。

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，對於當前來説就是農民工的市民化。雖然目前我國城鎮化率已達52.57%，但是城鎮戶籍人口占總人口的比例只有35%—38%。大量的農民工實現了地域轉移和職業轉換，但還沒有實現身份和地位的轉變，處於一種“半城鎮化”狀況，是一種沒有市民化的城鎮化。2億多生活在城鎮裏的人沒有城鎮戶口、未享有城鎮居民待遇，很多農民工出現“就業在城市，戶籍在農村;工作在城市，家屬在農村;收入在城市，積累在農村;生活在城市，根基在農村”的“半城鎮化”現象。大規模農民工週期性“鐘擺式”和“候鳥型”流動，付出了巨大的社會代價。新型城鎮化的重大標誌是推進農業轉移人口的市民化。農民工市民化實質是從戶籍制度的不平等走向社會公平。

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珠三角城鎮化品質有待提高

羊城晚報：珠三角地區的城鎮化程度處於什麼水準?存在哪些問題?

辜勝阻：近期我在廣東省人大的協助和安排下去了東莞市、深圳市、珠海市等珠三角地區進行考察調研。珠三角地區城鎮化水準較高，城鎮化率達到82.7%，相當於中等發達國家水準，但長期以來過度依賴外來人口廉價勞動力以及低環境成本的低價工業化模式，阻礙了城鎮化品質的進一步提高。珠三角地區下一步應著力打造城鎮化的“升級版”。

羊城晚報：珠三角至今沒有完全解決外來人口“半市民化”問題，下一步該如何突破?

辜勝阻：普惠外來人口確實是未來珠三角地區城鎮化改革、打造世界級城市群的關鍵所在。城鎮化的核心是人，珠三角進一步推進城鎮化建設最重要的舉措是推進基本公共服務對外來人口的全覆蓋，改變外來人口“半市民化”的局面。

廣東作為我國第一流動人口大省，96.2%的流動人口集中在有“世界工廠”之稱的珠三角，其中深圳、廣州、東莞、佛山4市的流動人口占全省的86.2%。大規模外來流動人口公共服務需求與流入地公共資源有限配置之間的矛盾較為突出。儘管珠三角地區正在大力推進基本公共服務向常住人口的全覆蓋，但是覆蓋水準依然較低，仍不能滿足外來人口不斷增長的利益訴求。

政府除了要加強外來人口“學有所教、病有所醫、住有所居、老有所養”四項基本公共服務供給外，還要提供更多的就業服務，構建外來人口尤其是農民工的職業培訓體系，增強職業技能、職業素養和敬業精神，不僅讓農民工“洗腳上樓”，還讓其“洗腦進城”。

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公共服務體制改革是重中之重

羊城晚報：推進基本公共服務全覆蓋過程中來自戶籍制度的阻力最大，您怎麼看?

辜勝阻：戶籍本身只是記錄和提供城鄉居民資訊的載體，但現在戶籍不僅將人貼上身份的標簽，而且成為分配公共資源的依據。戶籍制度改革並不困難，關鍵在於要推動嵌入戶籍之中的就業、教育、醫療、養老等社會福利制度，以及土地制度、財稅制度等相關制度的改革。2010年廣東省正式在全省推行“積分入戶制”，截至2013年3月，120多萬的外來人口初步通過積分、高技能人才的方式“自由遷徙”進入廣東，這是一種有意義的嘗試。

珠三角地區實現基本公共服務全覆蓋過程中一個很重要的問題，就是外來務工人員子女的高考問題。我在東莞看到，東莞積極推進外來人口及隨遷子女的教育工作，當地流動人員和隨遷子女接受義務教育的人數達到56.87萬人，基本上實現了全覆蓋，但解決了義務教育，異地高考的問題卻仍然存在。要破解異地高考困局，需要進行科學的異地高考制度的頂層設計，從全國通盤考慮研究和出臺異地高考制度安排，使長期在輸入地就讀的隨遷子女能夠就地參加高考。

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中央和地方應分擔“市民化”成本

羊城晚報：外來人口的市民化是一項高成本的改革，地方政府的積極性可能受到壓制，這一矛盾如何化解?

辜勝阻：要建立中央和地方政府及政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制，多渠道分擔外來進城人口市民化的改革成本。有研究表明，農民工市民化的每人平均成本在10萬元左右。珠三角地區擁有大規模的外來人口，其市民化成本相對更大。

中央政府應加大財政轉移支付，並承擔外來人口市民化的特殊性支出，例如為保障外來人口市民化後能獲得與城市戶籍居民一樣勞動技能而發生的每人平均教育、培訓支出等。此外，目前我國城鎮管理體制是以行政區劃級別為基礎，對於常住人口規模較大的經濟強縣和強鎮而言，這種以行政級別分配公共資源和管理許可權的管理體制在很大程度上限制了其公共服務能力，往往造成公共服務供給不足。中國“千強鎮”之首的廣東虎門鎮常住人口70萬人左右，但這些本應該屬於城市建制的地方卻只享有建制鎮的許可權。因此要進一步修改、完善設市標準，把常住人口規模作為設市標準和機構設置與人員編制的重要依據，並賦予各類城市與管理人口規模和經濟總量相適應的經濟社會管理許可權和執法許可權，強化對外來農民工的公共服務能力。

其次，企業要順應當地經濟發展水準的變化提高外來人口的工資待遇和基本福利，為外來人口辦理基本的社會保險以及分擔外來人口的保障房的成本支出，為其市民化提供基本的保障。推進金融改革特別是農地金融的改革，完善外來人口土地的流轉機制，使農民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本，讓外來人口通過土地抵押進行小額融資解決創業和置業的需要。

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避免城鎮化成“造城運動”

羊城晚報：如何避免城鎮化淪為空洞的“造城運動”?

辜勝阻：應重點防範以下誤區：一要防沒有産業支撐的城鎮化，否則只會讓新市民變成無業遊民，新城變成空城;二要防高負債地造城，應避免地方政府債臺高築，一定要防止地方政府缺乏長遠思考，寅吃卯糧，透支未來;三要防過度消耗生態環境，有些地方削山、填海，以破壞自然為代價去造城，造成諸多難以挽回的損失，這是極不可取的;四要防城鎮化的“房地産化”，避免過高地價推高房價，這樣只會讓更多農民失去土地，但又因過高的房價和房租而被擠出城鎮。

總之，一味的“造城運動”光有表面上、物質上的高樓林立，不能從根本上提高老百姓的幸福感，不能解決真正的民生問題，也不利於新型城鎮化的健康發展。因此，一定要避免新型城鎮化淪為“造城運動”。（羊城晚報）