■李建偉 

農業是基礎産業和戰略産業，也是弱勢産業。土地是農村重要的生産資料。“三權分置”改革旨在建立適應農村勞動力向城鎮轉移、“鄉土中國”向“現代中國”邁進的新型土地權利體系，為我國農業現代化和城鄉融合發展提供制度基礎。 

當前，加快構建系統的“三權分置”法律體系，推進中央“三權分置”改革決策、政策的落地落實，是一項重大課題。 

第一，解決基本法律問題。 

目前，土地經營權存在債權、物權、物權化債權等不同觀點。因此，有必要對土地經營權予以明確定性。同時，對“土地承包關係長久不變”的法律表達及其具體實現形式，也應有進一步的法律規範。此外，還要加強農村集體經濟組織立法，尤其是解決成員權認定、成員權益被侵害的救濟、徵地補償權分配、代表人行使所有權的監管等立法滯後等情況。 

第二，界定權利邊界和權利關係。 

所有權、承包權和經營權在“三權分置”中位於不同的權格，既有層層派生的關係，相互間也存在一定的獨立性。應厘清以處置權為核心的農村土地集體所有權、以財産權為核心的農戶承包權、以收益權為核心的土地經營權，規範、保障和實現好“農地農民有、農地農業用”，既促使提升土地産出率，又保障好所有者、承包農戶和經營者的權益。 

第三，保障規範行使和權能發揮。 

“三權分置”改革的重要目標是，加速土地經營權規範有序地向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體流轉。其中，關鍵要以法律規範抑制一定範圍、不同程度存在的非市場化的行政干預行為，從根本上解決土地流轉不暢和利益衝突不斷並存的矛盾。 

第四，規範實現形式。 

實踐中，我國各地資源稟賦、經濟社會發展水準、人地關係等方面的差異，催生了多元化的經營主體。這些主體與土地三權之間的不同結合關係，又表現為實現規模經營的不同路徑和形式。 

例如，上海松江探索引導農戶將土地經營權流轉給村集體，統一整理後再發包給有經營能力農戶的家庭農場制；珠三角地區探索以土地承包經營權入股、集體統一經營的土地股份合作制；四川崇州探索以土地經營權入股合作社，農戶、合作社、職業經理人和專業服務組織共同經營的“農業共營制”；河南商水、山東濟寧探索土地經營權主體不變，農戶通過市場購買服務，委託專業服務組織、合作社全託管、半託管開展農業生産經營等。 

下一步，如何通過立法來保障和規範“三權分置”的各種具體實現形式、流轉方式，是一個擺上議事日程的重要工作內容。 

（作者為上海社科院法學所特聘研究員）