近日,《經濟參考報》記者在河南、福建、黑龍江等省多個農村集體産權制度改革區採訪了解到,多地農村集體産權制度改革試點工作穩步推進,但金融服務不配套、集體經濟發展不暢等問題嚴重制約改革成效。集體産權改革涉及面廣、歷史跨度長,各地情況複雜,加之缺少完善的法律政策規範,導致不少地區在改革推進中遭遇困境。特別是農村集體成員身份認定、土地確權中擱置的權屬爭議成為當前農村集體産權改革矛盾焦點。

基層幹部和專家呼籲,儘快出臺具體指導意見為改革推進提供制度規範,同時強化集體産權的動態管理,加大對集體經濟幫扶,激發改革內生動力,實現鄉村振興。

土地權屬爭議問題凸顯

基層幹部告訴記者,在清産核資過程中,土地權屬爭議問題比較大。此外,目前農村人口流動頻繁,還出現一些特殊的群體,如出嫁的女性戶口沒移走,入贅女婿戶口遷入,還有抱養人員、判刑人員等等,他們是不是應當擁有股權,是否應和普通村民擁有同等的股權待遇,成為爭議最大的問題。

河南省濮陽市農業局農村經濟經營管理科科長王慶國説,在清産核資過程中,土地權屬爭議問題比較大,“證地不符”的情況也經常發生,一些村民實際佔有的土地面積和農戶承包證書上的地塊不一致,一些農戶可能會有對集體荒地進行私自開墾,由於缺少完善的法律政策,導致一些確權、清産等行為沒有具體章程可遵循,可能給一些借改革之機牟利的人員留下了可乘之機。

土地確權時擱置的“硬骨頭”直接影響了農村集體産權制度改革推進。王慶國表示,土地確權時,一些地方無法標定土地權屬界址點、線,較難解決的土地權屬爭議問題被擱置。這些以前擱置的問題在清産核資中又暴露出來,影響了農村集體産權制度改革的推進。

這種權屬紛爭,在同時擁有森工、農墾、地方縣市等多個行政體系的黑龍江省格外明顯。記者了解到,黑龍江省不少縣城與農墾或森工系統之間存在土地權屬糾紛問題。一位幹部舉例,比如某個地方,先有農民耕地,後規劃成林場。“農民實際種植幾十年,你要當林地就比較難辦。土地確權時這些‘硬骨頭’被擱置下來,現在清産核資就沒法再擱置了。”

近年來,由於城鎮化的快速發展和區域間發展的不均衡,人口流動對農村人口結構産生了重要影響。福建省福州市閩侯縣從2015年下半年啟動了成員身份認定工作,在上街鎮和甘蔗街道2個試點地區總結出了24種情況,但仍沒能實現所有情況全覆蓋,新的問題層出不窮。

缺乏完善的法律政策支撐,成為掣肘改革推進的一大難題。據了解,目前針對集體成員身份的認定,國家沒有出臺統一規定,只給出了相關指導意見,河南、黑龍江等地試點地區以縣域為單位,制定了原則性的意見,但由於缺乏法律支撐,不少基層幹部表示擔心。河南省臺前縣清水河鄉東孟樓村村支書孟慶華説,確權、身份認定這些都和老百姓有實實在在的聯繫,雖然決策都經過村民代表委員會通過,但一些村民有意見,我們還是“心裏沒底”。

金融服務配套尚未跟上

一些地區農村集體産權制度改革後,村裏資源、資産的經營問題逐漸凸顯。一些地區的土地經營權抵押貸款仍有困難,農村金融服務無法和農村集體産權制度改革的需求相配套。

福建省農業廳農村經濟體制與經營管理處副調研員羅良標説,原來集體組織經營活動不收稅,但改革後身份變化,需要在工商登記,稅率最高超過50%。這打擊了新經濟組織登記的積極性,“用工業企業稅收政策去要求集體經濟,那集體經濟很難壯大,農民在改革中獲得的紅利也會削減”。

相比集體收益,農民對個人産權、股權的“變現”更關心。“一些地區的土地經營權抵押貸款仍有困難,這對農村集體産權制度改革不利。”王慶國向《經濟參考報》記者表示,股權抵押貸款在各地已經出現,但總體來看,比例非常小,一些金融機構推進相對緩慢,農村金融服務無法和農村集體産權制度改革的需求相配套。

作為全國第一批農村集體産權制度改革的29個試點縣之一,福建省福州市閩侯縣農業局經管站站長程金泉説,農村集體産權權能改革包括佔有、收益、有償退出、繼承、抵押、擔保等,有股權證後,按道理説可以享受這六項權力。但目前只做到前四項,“抵押和擔保這兩項,銀行方面有限制,還沒完全落實”。

警惕改革潛在風險

《經濟參考報》記者調查發現,隨著改革不斷推進,一些深層次的問題也不斷暴露,一些潛在風險和不良傾向需要警惕。

一是警惕“吃光分凈”“一股了之”等思想蔓延。《經濟參考報》記者在黑龍江、河南、福建等省份部分試點區調查發現,一些地區在股權劃定時缺少對必要集體股的認識。河南一些地方基層幹部反映,有的村民聽説分股就理解成為“分錢”,不支援發展集體經濟,一味要求“吃光分凈”,影響改革發展進程。不少地方幹部認為,這在某種程度上已背離了農村集體産權制度改革的主旨,“即便順利改了,也會影響後續發展”。

此外,股權改革後對管理要求提升了,但幹部知識更新沒有跟上。黑龍江省綏化市北林區興安滿族鎮永興村村支書賈海濤説,過去“看家望門”的老幹部“管不明白”了,急需一批懂現代化金融知識的年輕基層幹部。

二是警惕人地矛盾等問題在清産核資中集中爆發。為了加快推進農村集體産權制度改革,東北一些省份已全面啟動農村集體資産清産核資工作。東北某産糧大縣一位經管系統幹部説,隨著清産核資陸續展開,原有不規範合同浮出水面,這些矛盾隨之集中出現。這位幹部舉例説,有的村二十畝地一年100塊錢就發包出去了,但時過境遷,很難查清楚。這些土地問題容易成為影響農村穩定的新難題。

東北一地級市農委負責人説,一些村的機動地等資源都被發包到本輪承包期結束,村裏可轉化收益的有效資源不多,因為現在看不到收益,很多農民對産權制度改革積極性不高。

三是警惕基層組織領導力被弱化。一位村幹部介紹,當地大多數村經濟基礎薄弱,基本靠上級轉移支付和發包村裏機動地過日子。每年村裏開支不少,除了村幹部工資,還有村裏環境整治,有時光清雪一項一年就得兩萬多元。改革後,很多有了股權的農民都在外打工,可能不會同意村裏的一些開支,村委會辦公和維護村裏日常發展的經費存在無法保障的隱憂。

這種情況在負債村更突出。福建省閩侯縣農業局副局長吳家鈿等人説,隨著改革推進,“政經分離”之後,村裏沒錢了,社(指農村集體經濟組織)裏有錢了。如果兩套人馬,村裏不多的人才都會往“社”裏去,“以後社長更牛,村主任沒有人當”。

多措並舉掃清改革障礙

針對當前農村集體産權制度改革面臨的制約和風險,一些地方幹部和專家建議,及時啃下土地確權中的“硬骨頭”,加快農村金融配套服務,在完善法律政策的同時,強化資産股權的動態管理,為農村産權制度改革清障,為農村經濟發展注入活力。

加強思想動員和組織宣傳,提高基層幹部對農村集體産權制度改革的認識,進而帶動農民共同推進農村集體産權制度改革。一些地方幹部認為,要對沒有村積累,且無法馬上獲得股權分紅等農村的基層群眾,做好解釋説明工作,認清農村集體産權制度改革的重大意義,“改革不僅僅是為了分權、分紅”。

及時啃下土地確權中的“硬骨頭”,為農村産權制度改革清障。農業部宣佈,預計2018年年底前基本完成全國農村承包地確權。黑龍江省綏棱縣、方正縣一些幹部建議,及時排解農村清産核資過程中出現的新問題,減輕並減少人地矛盾等新的不穩定因素。加快解決土地確權時遺留下來的擱置問題,掃除農村集體産權制度改革的“最後一公里”。

加快農村金融配套服務,與農村集體産權制度改革相匹配。王慶國等地方幹部建議,儘快從國家層面上搭建平臺,由政府信用或相關資金做擔保,撬動金融杠桿,推動經營權、股權利用,吸引更多基層群眾參與改革。

專家表示,農村産權制度改革不應該是封閉的,股權不應該是固化的,應允許隨著人員流動,實現動態管理。在法律允許的範圍內,探索建立成員進入、退出機制,將成員資格的放棄與産權的有償退出、成員資格的獲取與産權的購買相結合,為農村經濟發展注入活力。

不少基層幹部指出,農村集體經濟與企業市場經濟發展差距較大,集體産權改革後可能面臨經營難題。應加快出臺扶持壯大農村集體經濟的意見,通過優惠的稅費政策等措施推動農村集體經濟發展,帶動改革成果惠及更多群眾。

福建省晉江市農業局局長李友加説,農村集體經濟起步階段面臨著貸款難、競爭力弱等問題,國家應當給予一定扶持優惠政策,幫助集體經濟迅速成長。閩侯縣上街鎮副鎮長鄭龍認為,農村集體經濟組織是一種新的特殊法人,適應的稅費條款要區別於其他企業組織。