中國自然保護地法立法：民間在行動_中國訪談

活動標題

中國自然保護地法立法：民間在行動

活動描述

時間：2013年1月23日10：30
嘉賓：中國科學院動物研究所副研究員解焱
簡介：2012年9月，我國60多位院士和專家聯名簽署《給全國人民代表大會常委會的提案》，認為正在審議中的《自然遺産保護法》（草案）存在重大缺陷，建議進行修改和補充，以加快國家自然保護地立法進程。究竟我們應該怎樣立法，才能更好地對自然生態進行保護？我國的自然生態保護立法工作又走過了怎樣一條路？我們請長期關注環保立法工作的解焱博士來介紹這些專家學者們的努力和觀點。

文字內容：

中國網:
中國訪談·世界對話，歡迎您的收看！

對自然生態進行立法保護，不僅是環境保護的重大問題，也是我國法制化進程的一個必然的環節。2012年9月份的時候，我國200多位院士和專家聯名簽署給全國人民代表大會常委會的提案，認為《自然遺産保護法草案》存在重大缺陷，建議儘快修改和補充，以加快國家自然保護地立法進程。究竟《自然遺産保護法》和《自然保護地保護法》是什麼關係？我國在自然生態保護立法過程中走過了怎樣一條路呢？我們請長期關注自然保護地立法工作的解焱博士為大家解疑釋惑。

2013-01-22 16:21:26
中國網:
解博士，您好，歡迎您做客我們的節目，首先請您向我們的網友們打聲招呼。

2013-01-22 16:22:45
解焱:
網友們好！

2013-01-22 16:22:57
中國網:
目前，我們知道《自然遺産保護法草案》已經基本上成型了，已經正式進入了全國人大的立法日程，您能否介紹一下，《自然遺産保護法草案》的立法進程目前推進到怎樣的程度呢？

2013-01-22 16:23:22
解焱:
《自然遺産保護法》草案在去年年底的時候提交給了國務院法制辦，通過法制辦的審議之後，在2012年9月提交給了人大常委會。我們200多位專家學者一起聯名的這個提案，希望這樣一個立法進程能夠暫時停止，對國家應該立什麼樣的法做一個研究，並且對這個草案做一個更大的修改。本來10月份這個議案可能會遞上會，但是看來現在10月份沒有上會，12月份也沒有上會，所以，2012年《自然遺産保護法草案》草案的進程暫時停止了。明年是什麼樣的狀況還不清楚，但是我們還會繼續推動國家，把精力花在制定一個更適合中國自然保護的自然保護地立法上面。

2013-01-22 16:37:27
中國網:
有一種説法是某一個領域需要立法，就説明這個領域有法律缺失或者法律不健全，您能否介紹一下目前我國有關環境生態保護方面的法律有哪些？

2013-01-22 16:37:36
解焱:
我們有最大的一個環保法，但是環保法正在進行很大的修改，它涉及的主要內容還是在污染（防治）上，生態環境保護涉及的非常少。其實，這個法律最新的修改草案裏面連“自然保護地”這個名稱，或者“自然保護區”、“風景名勝區”、“森林公園”這樣的名稱都沒有涉及到，應該來講在生態保護方面還是涉及不夠。

2013-01-22 16:37:45
解焱:
另外兩個比較重要的法律，是《自然保護區條例》和《風景名勝區條例》。《自然保護區條例》是1994年啟用的，可以説已經不適合我們現在自然保護區的保護狀況；《風景名勝區條例》在自然保護方面還是比較弱的，比較偏向於風景名勝的管理，可以説還是有許多需要修改的地方。但是除了自然保護區和風景名勝區之外，我們還有很多其他類型的自然保護地現在沒有法律覆蓋。

另外還有《森林法》、《草原法》、《國家重點野生動物保護法》也會涉及一些生態保護，和我們談的自然保護地的保護之間有很多重疊的地方。

2013-01-22 16:39:12
中國網:
《自然遺産保護法》草案就它的內容而言，您覺得它的最重要的內容是哪些部分？尤其是它的制訂，為什麼會得到這麼多專家的反對呢？

2013-01-22 16:39:16
解焱:
《自然遺産保護法》的一個核心是“我只管我們國家最核心需要保護的”，那是國家級自然保護區和國家級風景名勝區。但實際上這兩個範圍和我國要真正保護的自然生態的範圍，還是差得非常遠。我們有很多省級的自然保護區發揮了很重要的保護作用，都沒有納入到這樣一個法律體系裏。森林公園或濕地公園這樣一些在生態系統中也可以發揮很多重要作用的區域也沒有包括在裏面。實際上這個法律最大的問題在於它的覆蓋範圍上存在嚴重的缺陷，它的理論是我們沒有錢、沒有經費，我們只保護核心的。但實際上就保護科學的發展來講，保護地不能夠只保護那些最需要嚴格保護的。其他地方不實施一定程度保護的話，最後所有的這些核心保護都會變成孤島，變成孤島以後，它的保護價值就非常低，對很多物種來講就起不到保護的作用。

2013-01-22 16:40:35
中國網:
有很多網友提出一個疑問，《自然遺産法》和《自然保護地法》有一個前後的關係，到底是誰前誰後？我們很多網友也發現了，如果在網上搜索自然保護地，就會搜到在2006年2月15日至16日，全國人大環資委在常委會辦公廳會議中心召開的中國自然保護地立法國際研討會，在這個會議上公佈了一個《自然保護地法》草案徵求意見。這就可以看出來《自然保護地法》是在《自然遺産法》之前的。關於“自然保護地法”這個概念，包括怎樣的內容呢？

2013-01-22 16:48:59
解焱:
其實在2003年左右，我們國家就已經認識到《自然保護區條例》遠遠不夠用於我們現在的自然保護區的管理，那個時候就提出來要把《自然保護區條例》上升為自然保護區法。但在提出的那個時候，包括我和其他一些專家，當時就認為我們既然要立一個法的話，不能只包括自然保護區，我們應該把所有的起到類似作用的這些地區都納入到這個法的體系下，所以那個時候就出來了這個名稱“自然保護地”。“自然保護地”和“自然保護區”之間的區別，自然保護區是現在我國已經建立的一套體系，而自然保護地是包括了自然保護區、風景名勝區、森林公園等都起到了就地保護的這些區域在內的這麼一個合稱和統稱。所以，當時的葉如棠部長，還是人大環資委的部長（注：第九屆全國人大環境與資源保護委員會副主任委員），他是非常支援把所有這些類似的放在一個法下進行管理。所以，2006年的時候出臺了這麼一個草案。

2013-01-22 16:49:54
中國網:
聽您的介紹，我們可以了解到自然保護地的立法準備，已經有10年之久，也進入了全國人大的立法進程。但是後來卻變成了另一個名稱，變成了《自然遺産保護法》，這是為什麼呢？

2013-01-22 16:51:05
解焱:
後來葉如棠部長離開這個職位，新的領導來了以後，又開始推動這個立法，他可能有新的一些想法，他的想法就是我們這個法裏面只需要包括國家級自然保護區和國家級風景名勝區就可以了，然後其他的都不考慮。從2008年開始，名稱就開始出來，最開始的時候，還是一個更小的範圍：國家級自然保護區的核心區和國家級風景名勝區的核心區納入了這個法下，結果遭到了非常大的反對。因為一個保護地，你再把它分成兩塊，一個歸這個法管，一個不歸這個法管，就很亂。

2013-01-22 16:51:15
解焱:
但是後來就把這個核心區給去掉了，就只管國家級風景名勝區和國家級自然保護區。但是即使這樣，大家覺得你把省級的自然保護區和省級的風景名勝區怎麼辦呢？你把一個體系又分成了兩半。其實，除了這個大的問題之外，還有我國的自然保護地的體系，最大的問題是缺乏監管。缺乏監管，比如説風景名勝區，完全是住建部從建立管理到監督，等於既是運動員又是裁判員，實際上它的管理工作是沒有監督的。我自己做這個事情，然後我自己監督自己，那種不能算監督。

2013-01-22 16:52:02
解焱:
這種狀況我們希望在法律裏有所改變，但是它這個《遺産保護法》草案裏，這一點完全沒有得到改善。當然還有很多其他的細節和問題，但是最核心的是這兩個：一個是這個範圍存在嚴重問題；二是它實際上把行政管理體系搞得更複雜、更混亂，不利於監管。

2013-01-22 16:52:16
中國網:
我們再把視線拉回到2006年2月召開的關於自然保護地法的國際研討會上，當時與會嘉賓可以説爭論是非常激烈的，以至於改變了整個立法進程。您是否能在這裡回憶一下，當時在國際研討會上主要爭論的是哪些內容呢？

2013-01-22 16:52:45
解焱:
其實專家的意見還是比較一致的，都覺得應該是一個比較大的法律，涵蓋的內容和範圍比較大一些。但是，當時的部門都比較反對。我們這些部門管理的這一套體系，放到一個法下，這種可能性到底有多大？特別是自然保護區體系，在當時涉及到自然保護區體系的這些主要部門，都是希望我們就搞一個自然保護區法，不要把別的東西納入進來。所以，在這一點上，在這個立法的範圍上，沒有達成一致，導致了這個法最後沒有實現。

2013-01-22 16:54:30
中國網:
剛才您也提到了自然保護區和自然保護地，其實對於普通的網友來説，一般接觸的概念是自然保護區這個概念，大家都比較熟悉了，也是在當時——2006年2月份的國際研討會上，有很多專家提到説保護區的概念已經很普及了，以此來反對自然保護地的提法。但是當時在討論這個英文的譯法時是自然保護地的譯法，這兩者到底在英文譯法上有什麼區別？您贊成哪一種？

2013-01-22 16:54:39
解焱:
自然保護區，其實它的英文還是可以有區別的，其實自然保護區的英文可以是Natural Reserve，保護地是Natural Protection Area，可以是有區別的。但是現在也有人提出我們的自然保護區可以就叫做Protected Area，實際上這個Protected Area含義裏面已經包括了森林公園、風景名勝區和濕地公園所有的這些類別，其實和我國的自然保護區現在的概念還是有區別的。

2013-01-22 16:54:50
解焱:
我是覺得他們之間是有區別的，但是也有人建議説，我們這個Protected Area，你就翻成“自然保護區”，不要翻成“自然保護地”了。那麼我是第一個提倡用自然保護，不一定是第一個，但是我是長期就在推這個概念。我是覺得它應該和自然保護區要非常清楚地有區別，因為自然保護區現在是一個非常完整的體系，有十幾個部門在參與，有環保部在監督，它和我們説的保護地的含義是不一樣的。我們的保護地含義是包括風景名勝區，包括森林公園，甚至包括未來可能還會建的一些新的體系，只要是它起到自然保護區的作用的區域，我們都給它統稱為自然保護地。

2013-01-22 16:55:15
解焱:
我還是堅持説，這兩個詞應該不一樣，否則如果我們立一個自然保護區法的話，理所當然，我們現在已經被列為自然保護區的自然就進去了，那不是自然保護區的，未來怎麼辦呢？是包括在裏面還是不包括在裏面？我覺得這個問題是很複雜的。

2013-01-22 16:55:20
解焱:
現在我國的自然保護區是一個嚴格意義的保護區域。建立自然保護區之後，基本上這個保護區裏面什麼人類活動都是不允許的，（裏面的）人應該移民，在這裡面捕魚不允許。我們的保護地概念是允許人類在裏面有一些生産活動的區域，但是它還是有一定程度的保護。比如説，沿海的濕地是鳥類很好的棲息地，鳥類不是天天在那兒，它是季節性的。比如説冬季的時候到鹽城自然保護區越冬，那個地方冬季的保護就應該更嚴格；到夏季的時候，還是可以允許老百姓有一些放牧、可以有一些採集海産品的活動。

2013-01-22 17:40:41
解焱:
保護區這個概念，在英文裏是natural reserve，是一個比較嚴格意義的得到保護的區域。我國的自然保護區大部分都是要求比較嚴格的，但事實上裏面也有一些自然保護區不可能做到很嚴格。比如説若爾蓋國家級自然保護區，它是一個高原濕地，但實際上那塊濕地是若爾蓋縣最大草場，75%的家養的牛羊都在那個草場上生活。那你想想，那個地方不可能做到嚴格保護。這也是為什麼我們引入自然保護地的概念，我們想把要保護的範圍，不是僅僅限制在嚴格保護，而實際上你會發現人類可以有一定利用的這個區域裏，也會有很重要的保護作用。

2013-01-22 17:42:09
解焱:
現在“讓候鳥飛”的這個活動，大家都比較清楚。實際上候鳥遷徙的很多的區域，都是人類可以利用的區域，讓它們得到一定程度的保護來保護鳥類。特別是沿海這種地方，因為沿海是生物産出最大的，你要禁止當地老百姓去利用這塊濕地的話是非常困難的。我們可以讓老百姓有一定的利用，但不是像保護地外的隨便利用，而是要受到一定管理。

2013-01-22 17:47:24
中國網:
其實無論叫做自然保護區、自然保護地還是自然遺産，無論稱呼怎麼樣，這個法律最重要的還是有三個方面的問題：第一個就是保護的主導思想；第二個就是納入法律保護的自然區域的範圍到底是怎麼樣的；第三個是它的管理體制和機制。

我們先看一下這個範圍，它的覆蓋範圍您覺得包括哪些方面？

2013-01-22 17:48:24
解焱:
《自然保護區法》（的覆蓋範圍）非常清楚，就是現有的自然保護區。但實際上我們現有自然保護區的格局是非常不合理的，因為自然保護區一直屬於比較嚴格意義的保護。所以，在人比較多的、利用比較多的這些區域，它的覆蓋範圍是非常小的。我國的沿海濕地，還有東部、東南部這樣的地方，自然保護區覆蓋非常不夠。在西部和北部，有大量超過2000平方公里甚至上萬平方公里的區域，就因為那些區域裏沒有多少人活動，所以，它比較容易建立這種嚴格意義的自然保護區。

2013-01-22 19:07:28
解焱:
自然遺産的概念本身就是比較含糊的。因為自然遺産到底是一個什麼範圍，其實我們現在真是不知道。什麼叫做自然遺産？屬於上天給我們的，有一定歷史的，是不是都應該稱之為自然遺産？當然，它在這個法裏是非常明確的——國家級自然保護區和國家級風景名勝區。這個範圍也是存在很多問題。國家級自然保護區更嚴重地偏向於西部和北部，在整個國家格局上有問題。那我們的《自然保護地法》，我們希望推這個法的一個最主要的原因，就是我們首先要把所有的自然保護地進行分類，從它的嚴格程度——有非常嚴格的，有可以利用的。然後根據它的主要利用方式——是供人參觀的，還是説可以直接利用自然資源的。我們給它分出了這些類別之後，可以對中國的這些自然保護地進行一個更好的規劃，這樣在人比較多的這種地方，我們還可以建立和利用這些保護地，這樣也可以有足夠大的區域，讓生物多樣性在其中能夠繁殖生存下來。所以，從這個法律的範圍來講，自然保護地法是更加系統、更加有類別的，你拿到這個分類之後，可以對國家進行更好的體系的規劃。

2013-01-22 19:07:35
中國網:
接下來我們再看看管理的體制機制，目前我國對於自然生態保護在管理上有哪些缺陷？

2013-01-23 08:41:21
解焱:
在管理上一個非常大的問題是監督體系這塊有很多問題。《自然遺産保護法》沒有能夠很好地解決這個問題，它的風景名勝區還是歸住建部（管），從建立、管理到監督，這個體制肯定是有它非常嚴重的問題，沒有人能夠説你這個地方管得不好，沒有其他部門能夠有這個權力去做這個工作。

2013-01-23 08:42:50
解焱:
自然保護區的監督體系是比較完備的，實際上，十來個部門在建立各自的自然保護區，但有一個環保部作為綜合監管的部門，這個綜合監管的部門能夠對其他部門的工作有很好的監督作用。但是它有一個問題，現在的國家環保部也管著15%的自然保護區。所以，它也是運動員，也是裁判員。它自己沒有做到獨立性，最後就會導致它的監督比較薄弱。

2013-01-23 08:45:06
解焱:
《自然保護地法》的體系是建議任何部門都可以建立自然保護地，但所有自然保護地都要受到一個綜合部門的監督，這個綜合部門不能再做任何自然保護地的管理工作，維持它在監督上的獨立性。這個機構我們建議還是國家環保部，但是國家環保部就不要再管理自然保護區了，它就獨立出來。它有一個自然生態司，從中央到地方到縣裏都有自然生態司的體系。過去這個生態司有很多的工作都是在管理具體的自然保護區，它將來不做這個工作以後，它就管理這個區域裏所有的自然保護地，包括總體區域規劃怎麼是最合理的，然後具體每個自然保護地是不是存在問題，對它的評估和監督，以及制定一些標準，特別是保護方面的標準，都可以是這個部門來做。其他的部門就負責具體的管理，包括住建部，過去是風景名勝區歸它建立、管理和監督，如果《自然保護地法》通過之後，它就有建立、管理的職責，但是沒有監督（的職責）。當然，它可以對自己體系繼續監督，但是它也會受到綜合部門的監督。

2013-01-23 08:45:10
中國網:
我國關於自然環境保護管理方面的問題，也有人提出這樣一個看法，他説，中國自然保護立法道路如此崎嶇，是因為立法權被行政權綁架了。您對此怎麼看？

2013-01-23 08:55:08
解焱:
我覺得現在的自然保護地實際上變成一個越來越值錢的地方，因為越來越稀有。我們大家都喜歡到那種風景好、空氣好的地方去，所以，現在部門其實很有積極性，只要有這塊地方，我能把它劃為某一種類型的自然保護地，我這個部門有某種權力對它進行管理，它還是受益的。所以，（自然保護區的管理）其實是牽扯到很多利益（問題）。但是，這種利益如果對於我們全體中國人民來講，這些地方它是一個公眾的利益，它是我們全體中國人民長期生存需要的這麼一些地方。這些地方為我們提供水源、空氣和食物，還提供遊樂的場所，實際上它是一種公共利益所在的區域。所以，怎麼去保護這些區域，應該站在國家利益的層面上。

2013-01-23 08:56:47
解焱:
過去，為什麼十年這個法都立不出來，就是部門之間你説這個好，我説那個好，始終達不成一致。所以，這個法律十年都沒有出來。我覺得生態保護是跳出部門意義的一種東西，所以這個法實際上需要有一個高於行政部門級別的，某一種更強有力的力量來推動，才能形成一個高於部門利益的法律。

2013-01-23 09:00:04
解焱:
這個法律裏有一個核心，這些部門做保護管理沒有問題，但是一定要受到一個客觀、獨立的部門來監督。為什麼過去這個法沒有實現呢？就是因為很多部門不願意要這樣的監督，他就願意自己部門説了算。那你從生態保護的角度講，長期這樣是不利的。所以，我們需要建立一個更超出部門的體系。

2013-01-23 09:01:04
中國網:
今天我們聊了很多自然生態、環境保護方面立法的事情，可能對於大部分網友來説，大家最熟悉的一個詞就是“環保”了。環保其實和我們每個人是息息相關的，您作為一個環保人士以及一個動物研究科學家，您是怎麼理解環保這個詞的？

2013-01-23 09:05:20
解焱:
我覺得環保肯定是超出一般意義的這種空氣污染或者水污染（的範疇），實際上自然保護的目標就是讓這些土地不僅能養活人，實際上還要養活很多的生命。這些生命組合在一起形成的生態系統，實際上也是為我們人提供了人所必須的各種各樣的服務。其實，自然保護，我覺得可以説是環境保護的一個核心內容，空氣污染，生物在裏面存在的量，實際上可以很好地來預警或者説指示我們環境到底怎麼樣了。所以，我有的時候就在想，其實環境保護是什麼？環境保護就是讓這個地方能夠有更多的生命存在下去。

2013-01-23 09:06:05
中國網:
您覺得環保和立法間是怎樣的關係？

2013-01-23 09:15:31
解焱:
我覺得環保真的是一個非常高層的工作，我們的立法必須脫離少部分人的利益，它必須為大眾利益服務。所以，立法當中怎麼樣去約束少數人的權力，讓更多的人，（特別是）當地老百姓獲得更多的利益，我覺得這是立法最重要的內容。

2013-01-23 09:37:10
解焱:
我國的自然保護地現在面臨很多的問題，當地老百姓很窮，所以就做很多非法的事情。但是他們為什麼那麼窮？實際上那些地方，他們祖祖輩輩生活在那兒，現在一個開發公司進去了之後，把大部分的利益都拿走了。然後我們就在談我們要補償，我們要保護就必須要補償他們。但是話説回來，那些地方實際上是最有錢的地方，未來它的利益可以是很大的。如果我們真的能夠做到這些利益不被少部分人拿走，留給當地，讓當地老百姓受益的話，我們就不需要給他們那麼多補償。實際上他們可能比我們大部分人獲得的利益更多一些。所以，這個法律其實應該實現這樣一個目的。

我覺得環保，包括《環保法》、《自然保護地法》，這些法本身怎樣使得大眾的利益能夠得到保護，我覺得這是它的核心。

2013-01-23 09:46:47
中國網:
您作為自然保護地立法專家組的協調人，能不能在這裡給我們介紹一下專家組的構成？

2013-01-23 09:51:40
解焱:
《自然保護地法》（立法）這件事，過去10年，也是走的這條路。但是，我們很多生態（研究）的專家還有法律的專家，就發現這條路怎麼走都走不通。所以，今年年初的時候，我先是個人開始反對《自然遺産保護法》。到4月份的時候，那個時候有50多位專家，我們自願建立了這麼一個自然保護地立法研究組，現在差不多有100多位專家。這些專家是法律、生態等學術界，NGO、媒體和社會研究（各領域）的，在各個方面和領域對自然保護都非常關心的一些人，我們聚在一起開展相關的研究。

2013-01-23 09:51:57
解焱:
從4月份到現在，我們研究中國從自然保護角度來講到底需要一個什麼樣的立法，我們研究的思路可以説非常清楚，也出了這麼一套核心建議的介紹。另外，我們出了一個非常重要的報告——全國的自然保護地需要多少經費來進行保護管理，這個報告是從這個角度出發的。我國的自然保護地現在建立了那麼多，為什麼它就管不住？還是有那麼多非法活動，甚至修路、採礦這種大型的破壞事件，為什麼在保護地裏還時常發生？其實，最大的問題和缺少經費、缺少人員和缺少執法權來保障保護地管理機構去實施和履行職責有關。所以，這個體系除了對它的監督之外，其實你要給這個機構以人力、財力和執法權，讓他們真正在工作當中履行他們的職責。

2013-01-23 09:57:45
解焱:
我們的報告計算出來，讓全國17%的陸地建立自然保護地，10%的海洋建立自然保護地，全國需要的人數是20萬人，需要的經費是一年萬分之六點五GDP的投入。這是一個非常小的投入，我們現在的教育（經費）是（GDP的）4%，我們的研發經費是2.2%，相對於它們，實際上這是一個非常小的投入。但是這個投入能夠讓我們國家最重要的生態區域得到保護，而這些區域，我們可以稱它為我們的“生態安全底線”。

2013-01-23 10:15:39
解焱:
這個概念怎麼理解呢？我們的生態環境，不斷在退化，如果它退化到一定程度的話，就不能給我們提供乾淨的水、乾淨的空氣和足夠的物品，那我們人類的生活會受到嚴重影響。

2013-01-23 10:15:42
解焱:
這個底線在哪？保護生態安全底線最好的方法就是（建立）自然保護地。所以，如果我們國家能夠保證用萬分之六點五的GDP的錢，真正實現這些地方得到有效保護的話，那對於我們全體中國人的未來就是一種保障。

2013-01-23 10:15:56
解焱:
所以，我們的立法研究組提出了這些相關的意見，而且事實上我們現在已經起草了《自然保護地法》（草案），現在還處在對這個草案徵集意見的過程中，我們希望2013年兩會的時候，能夠通過全國人大代表和全國政協委員提兩個核心提案，一個提案是自然保護地全面立法；另一個是推動國家用萬分之六點五的GDP來保障自然保護地的保護和管理。

2013-01-23 10:19:38
中國網:
再次感謝您做客我們的節目，在這裡也希望網友們能夠持續地關注《自然保護地法》，希望大家能夠更多地關注環保，讓我們生活的家園變得更美好。再次感謝各位收看。再見。

2013-01-23 10:19:44