重慶經驗下的戶藉改革之路_中國訪談

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重慶經驗下的戶藉改革之路

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時間：2011年4月26日 10:00 嘉賓：中國社科院社會學研究所研究員張翼簡介：近日，吳邦國委員長在重慶調研時談及重慶戶籍改革，認為這是“戰略性的探索，將大大提高城市化率，帶動經濟發展”。一時間，戶籍改革再次成為網上的熱詞。重慶作為戶改的試點城市，頒布了哪些舉措？重慶經驗對全國戶改有什麼意義？中國社科院社會學研究所研究員張翼博士做客《中國訪談》，為大家解答戶改難題。

文字內容：

中國網:
中國訪談·世界對話，歡迎收看本期的節目。近日，吳邦國委員長在重慶調研時談及重慶戶籍改革，認為這是“戰略性的探索，將大大提高城市化率，帶動經濟發展”。一時間，戶籍改革再次成為網上的熱詞。那麼，重慶作為戶籍改革的試點城市，目前頒布了哪些改革舉措，這些舉措對全國的戶籍改革有什麼意義？今天我們請來了中國社科院社會學研究所研究員張翼博士作客中國訪談，為大家解答戶改難題。

張教授您好，歡迎您做客中國訪談。

2011-04-22 11:35:19
張翼:
大家好。

2011-04-22 11:36:29
中國網:
張教授，您覺得為什麼重慶會首先出現這種戶籍改革的“大躍進”現象？

2011-04-22 11:36:45
張翼:
重慶比別的城市，有兩個優勢。第一，它是我們國家城鄉一體化建設的試點地區，所以它可以先行先試，在制度的探索上有自我創新的機制。第二，重慶市本身在直轄市裏，是城市化程度最低的一個。上海現在有2200多萬人，北京市有2000多萬，就只有重慶市城市人口才有500多萬，農村人口比城市人口要大很多，這些會影響到重慶市城市對農村地區發展輻射的能力。因此，重慶加速戶籍制度改革與城市化速度，會對將來它的發展有很大的促進作用。

2011-04-22 11:36:55
中國網:
也就是説重慶市具備的必要條件相當充足？

2011-04-22 11:37:05
張翼:
是的。

2011-04-22 11:37:16
中國網:
政策上來講，這次重慶市戶籍改革有什麼大的突破？

2011-04-22 11:37:24
張翼:
政策層面的突破主要是以下兩個方面：第一，剛開始的時候，重慶市把戶籍改革與土地之間的轉化是直接掛鉤的。到11月份，它逐漸將土地城市化與人口城市化分開為兩個不同層面，也就是説農民進城可以不把自己的土地退出來。這是先行先試過程當中一個創新的地方。

2011-04-22 11:37:33
中國網:
這是很敏感的地方，大家都在問改革以後農民還有沒有土地？

2011-04-22 11:37:46
張翼:
是的，農民沒有土地不會進城，只有讓他們帶著土地進城，他才感覺是一個安全的進城，不是一個危險的舉措，這是重慶重要的改革過程。第二，保障。農民不僅不退出他的土地，還加上“五件衣服”，醫保、社保、教育等方面一次性到位，使農民一進城就加入到市民的陣營裏來。這樣的政策讓農民進城就不再有後顧之憂。

2011-04-22 11:38:14
中國網:
醫療方面也進行了很大的改善。

2011-04-22 11:38:22
張翼:
這個醫療改革是把農民的新農合轉變為城市的醫療保險。

2011-04-22 11:38:32
中國網:
可以説戶籍改革使很多人受益，對重慶來説有多少人受益？

2011-04-22 11:38:42
張翼:
從受益方面來看，農民進城是自願的過程，其實城市也在受益，現在媒體上説農民進城農民受益，實際上城市人民在農民進城過程中也受益，得把這個弄清楚。重慶市政策規劃在2010年、2011年要解決338萬人的戶籍問題。根據他們在今年年初的統計數據，已經有160萬人順利轉變了戶口，第一階段計劃完成一半。

第二個階段，根據重慶市的設計，大約在2012到2032年的20年時間裏，每年還要有80萬的農民轉變為城市居民。

2011-04-22 11:39:03
中國網:
這樣的戶改已經在推進。有人説，其實戶籍改革也有兩面性，一方面農民人口進入城市，給城市發展帶來了機遇，另一方面使城市的成本增加了。這兩點重慶市怎麼做到平衡和協調的呢？

2011-04-22 11:39:30
張翼:
按照我自己的觀點，其實重慶市的發展用地還是很緊張的。我們到重慶看一下就知道，它有900多平方公里的土地已經開發完畢，伴隨著城市化過程，還需要2000多平方公里的土地。現在它通過地票制度，把原來的宅基地轉變過來，一千多萬人進城，把2000多平方公里土地用於重慶城市建設。

農民進城，有人認為會抬高房價，這是一個錯誤的認識。農民進城一是土地面積的擴展，二是整個城市的繁榮，三是他通過自己勞動創造出來的價值，同時還增加了城市的稅收。而且，重慶市的政策設計是只有滿五年在重慶市工作的人，才能進入主城區域落戶。

此外，還規定了很多條件，比如你社保參加了沒有、納稅要到5萬元、10萬元的門檻，不是任何人都可以轉戶。這種進入，都是帶著貢獻進入城市的。進入城市之後，他通過自己的勞務、勞動降低了重慶市的服務價格，如果沒有這些農民工進城，重慶市的勞動價格、服務價格就會很高。今年北京市出臺了規定，限制技術水準比較低的農民工進城，這就導致中心城市物價和郊區物價差距很大，1斤蘋果在城市中心區可能在6.5元到6.8元，但到城鄉接合部買1斤就4元，這是由人工成本造成的。

所以，農民進城會降低城市價格，比如説服務價格、保姆價格、家庭勞務的價格、家庭維修的價格。這樣來看，戶改所創造的財富，能抵消它增加給土地的壓力。這樣我們就能理智地理解，農民進城這種城市化與當地老百姓的互動。

2011-04-22 11:39:39
中國網:
這個問題一定要全面、綜合地分析。剛才我們説到，城市的原住民怕農民進城以後哄抬房價，而現在，重慶市保障房建設也非常給力。

2011-04-22 11:39:51
張翼:
它是全國所有城市裏，保障房問題解決得最早的，而且是面積最大的。甚至影響到重慶市的房價，你看全國的房價都在上升，而重慶市房價上漲速度還趕不上全國平均上漲速度。

2011-04-22 11:40:03
中國網:
所以説很多市民的擔心是沒有必要的。

2011-04-22 11:40:12
張翼:
在地方保護主義思想的影響之下，城市居民總是高高在上，認為農民進城會把自己原來的蛋糕切一塊過去，使自己在分蛋糕過程中拿到的比原來少，這種情況短期內是有的。但從長期來看，中國的改革往往是增量的過程，通過城市化，創造了更多的財富，使得城市人口享受的比例沒有降低，而且農民這塊也增加了。

2011-04-22 11:40:28
中國網:
重慶市這次的戶籍改革可以説大刀闊斧，是“第一個吃螃蟹的人”。在這當中，肯定遇到過或大或小的困難。重慶市遇到什麼困難？請您給我們舉一下實例。

2011-04-22 11:40:38
張翼:
第一，我認為重慶市在用地方面沒有解決大問題。剛開始，戶籍改革是以宅基地的退出以及地票交易，給重慶市發展解決用地問題，在後期，我們看到農民的進城是自願進城，而且進城之後把落戶和退地分為兩個不同的時間。這樣一來，重慶市在政策設計過程中預期達到的效果其實還沒有達到。農民用地問題是個長期的瓶頸。而且將來隨著土地價格速度的增長，再根據以往改革三十年的規律，我分析將來重慶拿到城市建設用地的壓力會越來越大。

第二，近期還沒表現出來，但我自己擔心的另一個方面，就是大規模的農民工進城，使得城市人口在短期之內速度大大增加。將來如果出現經濟動蕩，比如金融危機類似這樣的事件，就會影響這部分人的生活，這會對城市居民帶來影響。

還有，雖然重慶市政府設計這個政策的時候，説要給農民穿上“五件衣服”，但是有的衣服是穿不起來的，因為這不是單方面説了算。重慶最近做了大量的工作，比如兩江經濟示範區獲批是個利好的消息，把整個世界的電子産業往重慶市移植，大産業的轉移就能夠解決一部分人的就業問題。但這個前提條件是經濟順利發展。

如果將來中國在二十年或十年裏保持順利發展，城市化進程就會比較平穩。但是，一旦出現經濟動蕩，突然增加的這些城市人口，其脆弱性就會表現出來，將影響很多方面。這兩點是重慶市政府在將來發展過程當中要好好思考的問題。

2011-04-22 11:40:58
中國網:
重慶市在自身的發展規劃上也做了多次修改，比如“十一五”重慶市鼓勵中小企業的創業和發展，其實也是為了解決大部分農村人口進入城市的就業問題。重慶經過了這樣一段時間的驗證，已經積累了一定的經驗。您認為這些戶籍改革的成功經驗對全國戶籍改革來説有什麼意義？

2011-04-22 11:41:14
張翼:
重慶是個特殊的地方，原來是屬於四川省的一個市，把它獨立出來升為直轄市以後，它自己的發展空間比較大，不像原來老的城市有老的包袱。重慶市自己本身城市戶籍人口實際只有500多萬人，而這500多萬人既在城市中心區，也在31個區縣當中，還有一些在鎮裏，這樣它的空間面積提供的支援比別的城市要大很多。它的經驗對上海、北京都是不可能複製的，甚至對於天津這樣的城市也是不可複製的。對於目前的直轄市來説，難以學習重慶。因為他們在自己的行政區轄範圍之內，尤其是北京這樣，農民已經佔很少的比重。

重慶的經驗，是在怎麼樣動員農民進城、怎麼樣以更加優惠的條件吸引農民進城等方面，做了有益的嘗試，使得別的城市在這個趨勢、方向上可以借鑒它的經驗。我認為這些經驗還是對二線城市，比如無錫、蘇州這些東部地區的二線城市，以及西部地區的省會城市來説，借鑒作用會更大一些。

2011-04-22 11:41:25
中國網:
也就是説千萬不能盲目地全部借鑒重慶戶籍改革的模式，一定要因地制宜地吸收、借鑒。

2011-04-22 11:41:36
張翼:
是的，重慶自己已有的空間是比較大的，它在探索過程當中提供的支援也會大一些，如果你那個地方本身就沒有土地，讓大量農民進城就會存在潛在的風險，比如墨西哥、印度“貧民窟”問題的産生。所以，要穩妥、穩健地推進城市化進程，而不應該是盲目複製。

2011-04-22 11:41:49
中國網:
在重慶推出戶籍改革最初一段時間裏，似乎沒有起到政府預想的效果。這種原因是什麼？

2011-04-22 11:41:58
張翼:
這是從計劃經濟向市場經濟過渡當中不可避免的。原來農民的土地是很不值錢的，通過最近一段時間的改革，農民土地價格的上升，刺激了農民的思維習慣。也就是説，我有這個土地，將來就有保障；如果沒有土地，將來我在城市裏就沒有保障。而且，城市裏低收入階層還是非常困難的。金融危機給農民工上了一堂經濟課，要在城市打工，維持低保的生活會非常痛苦，但有了土地，可以回到自己的家園，先依靠土地渡過艱難的時期，再去等待城市發展給你提供好的就業崗位。

第二，城市擴張使得城市郊區的農民意識到，雖然重慶市目前給農民的補償是每畝9萬元，將來城市擴充之後可能就不是9萬，也可能是每平米9萬元。北京二環之內的1平米土地補償是十幾萬元。現在他們認為在我這一輩實現不了這個價值，但在兒子、孫子可能實現這樣的價值。因此這是資金快速積累的過程，而不是剛開始的積累。讓農民把土地讓出去，很多農民就感覺不願意。

所以説把脫下來的三件衣服先讓他穿上，宅基地還是你的，承包地是你的，林地是你的，有的地方甚至是林地、湖泊，你還可以承包。有生益權，農民才敢放著膽子進城，才能提高進城的速度。

2011-04-22 11:42:07
中國網:
重慶市是把握性和準確度做得非常到位，能根據許多情況迅速進行轉變或調整。剛開始農民進城會考慮，到底應該怎麼辦，政府在加大政策調整力度，也讓農民朋友非常願意接受這個政策。

2011-04-22 11:42:27
張翼:
如果以土地換保障、宅基地換住房的方式轉戶，農民是肯定不會接受的。在浙江、山東這些地方，農民就大規模拒絕轉戶，造成非常尖銳的社會矛盾。重慶市在這方面不僅吸取了其他城市的經驗，還改進了自己政策設計的優惠條件和執行方式。所以，2010年、2011年前期工作還是比較順利的。但2011年、2012年能不能達到這個規模，還有待觀察。因為這是實驗的過程，並不是説它就一定能完成338萬的任務，畢竟才轉了160萬，還有170萬左右農民工還在觀望。

如何不採取更好的措施，也就是説如果光是進城，而沒有解決城市化的問題，農民進不進城其實沒有什麼區別。溫家寶總理曾經説，把農村建設成為美好的家園，城市也要成為大家安居樂業的地方。其實，城市與農村的差距縮得越小，農民就越不願意進城。將來這個難度是非常大的，重慶市的探索和設計上，是要讓1000多萬人進城，主城區附近有1000多萬人，區縣有600多萬人，鄉鎮還要增加300多萬人，鄉鎮吸引力基本可以忽略不計，將來它的難度比現在的難度還要大很多。

2011-04-22 11:42:46
中國網:
我們從“十二五”規劃中得知，我國計劃到2015年城鎮化率要達到51.5%。您對這個數字是怎麼看待的？

2011-04-22 11:43:11
張翼:
根據2009年底的統計數據，我們國家城鎮化水準已經達到47.5%，也就是説每年再增加1%，5年加起來也超過了51.5%。這是一個保守的數字，不是像有些人説的，這是激進的數字。以往在城市化過程當中，一般是每年1.2%—1.3%，中國人的設計相對比較飽滿。但是我們看到，現在城市化存在的關鍵問題不是數字的問題。其實，如果目前把住在城市裏的農民只算60%在城市常住人口裏，城市化水準就比現在47.5%要高很多。有些地方政府為了怕自己的每人平均GDP會降低，所以大量的農民工其實沒有放在常住人口裏計算。也就是説，中國真正的城市化水準早就超過51%了。

現在不是數字的問題，是城市化的品質問題。2億人口是非農化，很多農民從農村進入城市，要怎麼把這2億人消化，提高他們的待遇，提高他們的生活水準，讓他們在城市待下來，這是未來五年的挑戰，這是給中央政府和重慶市政府目前需要解決的事情。

我個人認為，現在農民已經意識到城市戶籍沒有什麼用處，他到城裏不是為了買車買房，即使是能住到廉租房，也是要拿租金的。如果他自己掙的工資達不到那個水準，生活消費還達不到那個能力，不能在城市裏安居樂業，他就不會離開農村。

所以，現在的城市化是要促進社會發展，減少農村與城市差距的過程，現在差距已經在縮小。農民進城能不能得到市民化的待遇，能不能享受到以前的保障。我覺得與其在戶籍制度上做文章，不如提供均等化服務，這比戶籍更有實際內容。

2011-04-22 11:43:37
中國網:
中國戶籍制度改革不僅是農民進城，還有人口流動。現在北京、上海人口壓力非常大，現在有很多大城市開始了居住證制度，您認為這個制度能不能有效地解決問題？

2011-04-22 11:43:52
張翼:
現在學術界、政府部門以及媒體都在討論這個東西，認為居住證制度實際是戶籍制度改革的産物。我個人感覺，居住證制度是暫住證制度的一個升級，而不是戶籍制度改革的新內容。這個在本質上是有區別的。

農民進城之後，拿著居住證可以參加整個社保，這在勞動與社會保障部發佈的文件裏早有明確的規定，教育部發的文件裏也有規定：凡是進入城市的農民都有權利進入當地的公辦學校裏接受九年制義務教育，居住證實際是一個空頭政策，沒有實際的優惠內容。

我現在感覺，地方政府的做法仍然是一種地方保護主義做法。也就是説我設計一個門檻，使我管理地區裏社會保障覆蓋的人，是有限增加的，但實際上進入這個城市裏勞動的人是增長比較快的。因此，我可以從增長比較快的人口紅利裏，拿到更多的資金去支援有限制的福利保障。改革碰到了思路瓶頸，走到了十字路口，這時候是你選擇我，我也選擇你，這個問題如果解決不好，很多問題會在這個階段滋生出來。

2011-04-22 11:44:16
中國網:
還有一個現象很突出，是城市原住民的想法。很多原住民擔心戶籍改革之後，很多農民涌入城市之後，對城市原住民的生活品質産生衝擊，您認為城市原住民這個想法正確嗎？他們應該抱以什麼樣的心態面對戶籍改革？

2011-04-22 11:44:36
張翼:
中國，尤其是在計劃經濟時期，把城市人非競爭生活的懶惰性培養起來。戶籍改革的弊病，恰恰被城市人口解釋為自己的一個優勢，這是一個不公平的制度。自由流動是所有國家進入現代化發展階段的一個標誌。但我國不同，在計劃經濟時期，你是城市的人，你就有糧票、肉票、布票，你是有保障的。但是農村卻沒有保障，你生産的糧食不管多少，很多要交給國家。而且農村裏很多人的生活水準，還低於城市，種糧的吃不到糧食，不種糧的吃到糧食，這種城市和農村的差別，就會産生很多問題。多年以來，城市有大幅度的發展，農村則發展較小。很多國外的人到中國來，看中國的中等城市像歐洲，中國的農村像非洲。中國應該打破這種狀況。

這樣就遭受到挑戰。城市裏原有的人認為，新進入的人會對自己生活造成影響，農民進城會導致城市臟亂差，不好管理，這樣就導致很多農民只能往城市邊緣發展，不能真正融入城市。這是非常錯誤的。他們只注重經濟建設，不注重社會建設，也就是説在城市裏安排整個經濟生産體系的時候，壓根沒有把社會建設考慮進去，導致農村人口進入城市以後，只是就業，但市場安排不到位，住宿、交通等其他條件還跟不上來，社會建設弱于經濟建設，就出現這個矛盾。

我們就要反思這個問題。其實，從中央政府到地方財政的支援裏，我們總是拿更多的錢去投資當地城市經濟體的建設，而沒有把這個錢均勻、均衡地投到二三線城市去，導致很多大學生、農民工到了二三線城市卻找不到工作崗位，或者找到工作拿到的收入遠遠低於在大城市的收入，這是個矛盾。所以無論中央政府有什麼指導，希望大學生到農村去、到祖國需要的地方去，卻依然改變不了這個現狀。這就需要進行社會總體資源的再配置，現在二三線城市發展速度已經快於一線城市，如果兩三年之後還是這樣，二三線城市發展速度以後也會降低。所以我們應該均衡發展，把二三線城市的社會建設搞上來，把醫療、教育、社保做好，促進社會建設的發展，才能使人口流動符合人口的收益原則。

2011-04-22 11:44:48
中國網:
這是全局觀，希望政府統一一線城市、二線城市的資源和條件來統籌發展佈局。您對未來戶籍改革有什麼樣的期望？

2011-04-22 11:45:01
張翼:
我希望，農村和城市居民收入差距縮小到一定程度的時候，為了保障中國城市的發展，把不公平的現象完全打破。現在地方政府、尤其城市政府，怕農民工進城出現“貧民窟”的現象，主要是因為農村依然貧困、城市是單元發展的經濟體。因此，將來一旦縮小到一定程度，“十二五”也許我們做不到，但可以縮小差距，“十三五”時期有可能進一步縮小差距，那時候把戶籍落差進一步縮小，將來以身份證號碼作為社會保障號碼，以身份證號在城市裏來安排，以你的就業來安排你的居住，使你的社保、教育各方面能完全享受，在居住地的地方，政府來安排你的生活方式。將來老百姓的期望和社會發展的期望也是一致的。

2011-04-22 12:07:10
中國網:
今天非常感謝張翼教授能夠作客中國訪談，對戶籍制度改革給大家做了解析。感謝各位網友的收看，本期節目就到這裡，再會！

（責編、文字：董安妮/主持：齊凱/圖片：張琳/導播：周姍姍/攝像：李哲李異濤）

2011-04-22 12:07:27