民政部聯合有關部門起草的農村低保政策性文件，以及配合財政部研究制訂的中央財政補助方案將於近期正式出臺

剛剛結束的兩會上，溫家寶總理在《政府工作報告》中明確提出，“今年要在全國範圍建立農村最低生活保障制度”，這是加強“三農”工作、構建和諧社會的又一重大舉措。日前，《瞭望》新聞週刊從有關部門獲悉，按照中央的要求，民政部聯合有關部門起草的農村低保政策性文件，以及配合財政部研究制訂的中央財政補助方案將於近期正式出臺。

農村最低生活保障制度政策性文件的出臺，標誌著經過十幾年的探索和試點，農村低保工作將在全國範圍內鋪開。農民特別是農村絕對貧困人口和低收入人口，將和城市人一樣，享受到由國家提供的最低生活保障服務。

保障農村絕對貧困人口

有統計顯示，我國城市低保對象已經達到2241萬人，已基本實現“應保盡保”。然而在農村，仍然有3600多萬人的貧困群體，需要國家對農村低保作出全國性的制度安排。

近年來，我國農村貧困形勢出現了新的特點。根據調查數據，目前我國農村需要救助的貧困群體約為3600萬人，其中近570萬人需要五保供養，其餘3000多萬人，佔農村人口的3.5%左右。中國人民大學社會與人口學院洪大用教授在其所著的《轉型時期中國社會救助》一書中指出，在我國貧困人口大幅縮減的同時，剩餘貧困人口中的大部分以“小分散、大集中”的形態分佈在一些自然條件極為惡劣、交通極為不便的山區，這部分人在2003年時佔貧困人口總數的七成以上，且殘疾人、孤寡老人、長期慢性病患者在其中佔了絕大多數。這部分人通過扶貧和自身努力擺脫貧困的希望很小，且成本很高。

邱炯繪 （圖／人民日報）

專家認為，建設農村低保制度是適應我國農村貧困變化形勢的新特點、完善農村社會保障制度、促進社會主義新農村建設、統籌城鄉發展、促進公平公正的現實需要。

作為農村社會救助制度改革完善的産物，農村低保走過了十幾年的探索過程。20世紀90年代，地方上開始了真正意義上的農村低保試點。1992年山西省左雲縣率先試水。1994年，第十次全國民政工作會議後，試點範圍擴展到浙江、廣東、山東、河南、湖南、湖北等地。

1996年，民政部召開的全國民政廳局長會議就明確提出，要改革農村社會救濟制度，積極探索建立農村低保制度，並將其列入當年的工作重點。當年底，民政部印發了《關於加快農村社會保障體系的意見》，並制訂了配套的指導方案，將低保作為農村社會保障體系建設的工作重點，“即使標準低一些，也要把制度建立起來”，有力推動了農村低保試點的進程，試點範圍擴大到全國256個市縣。

此後，民政部又分別在東、中、西部地區召開會議，推動農村低保制度的探索。到1997年底，全國已有997個市縣初步建立了農村低保制度。但是由於受到發展條件的制約，農村低保對象的增加速度始終較慢，從1999年到2004年平均增速為12％；低保對象的平均補差水準也比較低，2004年每人每年只有340元左右。

十六大以來，農村低保的制度建設明顯提速。十六大提出：“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療和最低生活保障制度。”此後的十六屆四中全會和建設社會主義新農村的有關文件也提出了同樣的要求。去年12月召開的中央農村工作會議首次明確提出，要“在全國範圍建立農村最低生活保障制度”。

根據民政部的最新數據，截至2007年1月，全國已有25個省建立了農村低保制度，農村低保對象已達1610萬人。

地方試點水準參差不齊

目前，凡開展農村低保工作的地區大多建立了相應的低保制度，有的還制定了省一級的政策文件。比如《北京農村居民最低生活保障制度實施細則》《遼寧省農村居民最低生活保障暫行辦法》等。農村低保制度已初步形成了以保障對象、標準、資金、保障內容、工作程式、管理體制為主要內容的基本框架。地方一級的農村低保制度建設探索已趨成熟，但由於各地發展階段不同、財力不同，各個地區農村低保制度與保障水準均有較大差距。

近年來，民政部、財政部、國務院扶貧辦多次奔赴全國各地進行調研。受民政部和亞洲發展銀行的委託，北京師範大學、南開大學、中國人民大學和中國社科院的多位專家學者，曾分別到我國東、中、西部實地研究，將各地試點情況匯總成為《中國農村最低生活保障制度研究》報告，為全國農村低保建制提供依據。

作為較早開始探索的地區，上海城鄉低保制度建設幾乎同時啟動，同步推進。2005年，當地農村低保標準為每人每年2340元，資金來自市內各級人民政府的財政撥款，根據各區縣的經濟發展水準和財政承受能力，實行區別補貼，設立專賬，定期監督檢查。

四川省是中西部地區中等發達程度的大省，其農村低保資金大多為省和縣兩級財政投入，少部分地區地級市財政也參與出資，此外還通過社會捐贈等方式籌集。保障對象大都是鰥寡孤獨、癡呆傻殘、因災因病致貧者。在管理上，四川特別強調低保動態管理，通過定期或不定期的檢查，建立熱線電話信訪制度，接受群眾舉報監督，發現有不符合低保標準的情況及時糾正。南開大學的關信平教授認為，與城市低保制度相比，農村低保所需經費量小很多。從四川的情況看，省級以下政府的財政能力能夠支付農村低保的費用，如果通過各級財政分擔，壓力不會很大。

陜西省是典型的西部欠發達地區，農村居民每人平均純收入不足全國平均水準的2/3。該省農村低保制度的原則是“低標準、小範圍起步，逐步提高救助標準、擴大救助範圍”。在實施中採用“有地區差別”的保障標準，各地根據貧困人口、財政狀況和消費水準等因素確定自己的保障標準。2005年，陜西農村低保標準為每人每年500元～750元，僅為上海標準的1/4略強。

中國社會科學院農村發展所的吳國寶研究員和譚清香研究員在調研中發現，一些地方農村低保實踐中操作的“保障”標準並非嚴格意義上的低保標準，而仍是一個補助標準，只不過將以前臨時、不確定的救助額變為定期、固定的補助額而已。定低保主要不是看收入，而是是否殘疾這個硬指標。專家認為，目前欠發達地區還缺乏農村低保受益對象界定的有效方法，資金籌措相當困難，救助標準比較低，遠不能滿足需要。

數據顯示，2006年末西部地區的絕對貧困人口占全國一半以上。可見，中西部地區應是農村低保工作的重點。作為《中國農村最低生活保障制度研究》報告的主筆之一，北京師範大學的張秀蘭教授認為，東中西部在構建或試行農村低保制度時，體現出濃厚的地方性特色，其差異程度遠遠超出人們的想像。東部地區的浙江、上海已經形成的完整的制度架構，在中部地區還沒有建立起來。而西部地區極端貧困面極大，不具備自我籌資的能力，救助水準很低。

專家表示，建立中央與地方財政共同分擔機制，是農村低保實現財政可持續的制度保障。這樣，對農村低保作出全國性的制度安排顯得尤為關鍵。

透明手段編織農村低保網

民政部副部長李立國表示，我國將逐步建立起“政策完善、標準合理、資金穩定、管理規範”的農村低保制度，以“保障貧困人口的生存權，維持貧困家庭的最低生活需求”。

農村低保制度經歷了十幾年的探索實踐，在一些地方實踐中出現了保障範圍窄，保障標準制定難、保障對象識別難、保障資金落實難等問題。針對這些問題，即將出臺的農村低保政策性文件將作出明確安排，在農村編織最後一道保障網。

根據《瞭望》新聞週刊記者從民政部獲得的資訊，農村低保網設計中高度重視制度運作的透明、公開，以保證資金使用的公平性。

農村最低生活保障制度文件將對低保管理的操作程式作出嚴格、統一的規定。通過個人申請、評審評議、審核、報批和監督檢查等一系列制度設計來保證制度在實施中的公開、公平、公正。縣級民政部門負責審批，由鄉鎮、村委會具體受理。

文件還將對農村低保資金的管理和落實作出規定，將採取中央財政對困難地區給予專項補助、地方各級財政相應安排資金共同構築建立和完善農村低保制度的資金供給模式。對農村低保資金列入財政預算，採取財政專戶管理，專款專用，嚴禁擠佔挪用，通過社會化發放的形式，保證安全和公正。

民政部表示，農村低保制度絕大部分借鑒了城市低保的制度設計。但由於農村鄰里之間的關係更為密切，在農村低保實施中將更多地依賴民主評議和鄰里走訪的形式，將收入核算與民主評議結合起來。

由於五保戶的保障標準是當地平均生活水準，而農村低保是最低生活保障線，因此前者的保障水準高於後者。但目前，各地特別是中西部地區實際納入農村低保的主要是“五保戶”和“特困戶”。對此，民政部最低生活保障司農村處處長高華俊表示，這是由於五保資金未列入專項管理範圍，部分地方在資金落實不到位的情況下，通過低保為五保戶解決部分現金收入的“權宜”做法。在建制的起步階段，政府要求首先將這些特困群體納入低保，隨著制度的逐漸完善和資金來源渠道的理清和規範，五保和低保這兩項制度也將更加明晰地分開運作。

高華俊處長表示，農村低保制度是對“特困救助制度”的發展和完善，是更加規範的救助制度。農村低保建制後，特困救助制度逐漸成為替代，我國農村有望初步形成包括五保、農村低保、農村醫療救助和救災救濟在內的更為完善的農村社會救助制度體系。 （楊琳）