編者按
2021年9月29日， 中國教育科學論壇分論壇之“‘雙減’背景下的區域教育生態重構”在京舉行，中國教育科學研究院國際與比較教育研究所秦琳副研究員做了題為《國際視野看“雙減”：全球趨勢與中國問題》的主旨發言，整理後的發言內容如下。
國際視野看“雙減”：全球趨勢與中國問題
秦琳（中國教育科學研究院國際與比較教育研究所）
01密集養育成為時代特徵
“當我們還是孩子時，常常閒逛到太陽落山，自己決定找哪個朋友玩，沒有人會檢查我們的家庭作業。當我們成為父母后，卻為孩子們報音樂課、體育課，督促他們做家庭作業……”
“像紐約和洛杉磯這樣的地區，很多父母幾乎從孩子出生開始，就為他們的表現而焦慮，因為上一個頂尖幼兒園意味著之後上一個頂尖小學的概率更高，這進而打開了頂尖中學的大門，並最終打開了名牌大學的大門……”
這是經濟學家Matthias Doepke 和 Fabrizio Zilibotti在他們的著作《愛、金錢和孩子：育兒經濟學》一書中的兩段描述。兩位研究者通過長時段和跨國的經濟學數據分析揭示了這樣一個現象：在大部分工業化國家，無論經濟發展水準、文化傳統和教育制度有怎樣的差異，在過去三四十年中，父母們都在用越來越“密集”的方式養育子女。
密集養育（Intensive Parenting）是“一種以子女為中心，專家指導，情感投入，勞動密集以及經濟上非常昂貴的養育方式”，“父母傾向於在子女發展的全過程進行干預，在早期照管、興趣培訓、課外補習等各個方面不斷增加精力、時間和經濟投入”。這種趨勢超越了國家間不同制度、文化和經濟發展程度的差異，也席捲了社會各個階層。康奈爾大學的研究者對美國3600多名家長進行調查發現，不同階層、 種族和收入水準的家長普遍都認同應當以更昂貴、更密集的方式養育子女。（Ishizuka 2019）
所以，我們應當認識到，在“雙減”議題的背後，當今時代子女教育的壓力和困惑，教育的競爭與“內卷”，與一個更普遍的全球性趨勢緊密關聯。
02校外補習教育全球擴張
一個更直觀的現象是校外補習的全球擴張。OECD國際學生評估項目（PISA）數據顯示，23個參與調查的國家和地區15歲學生均有一定比例參與了校外補習，平均參與率2003年為20．6％，2012年上升到29．4％，2015年則大幅提升到63．9％。（楊釙 2020）
不同國家和區域的數據均支援這樣一種趨勢。
東亞和東南亞早有補習教育傳統，日本和南韓成規模的補習機構都有數萬家之多，兩國中學生年均補習花費分別超過了2．6萬和2．2萬人民幣；（鞠法勝 郝艷麗 2019）中國香港和台灣地區、新加坡、馬來西亞超過75％的家庭參與了校外教育消費。（HSBC 2017）
歐洲的校外補習教育近年來加速發展。2005到2014年，英國接受課外補習的學生佔比從18％上升到23％，倫敦地區已達37％；（Trust 2014）荷蘭家庭2016年的校外教育開支較2005年增長了166％。（Elffers ＆Jansen 2019）
校外補習在南歐和東歐非常普遍，希臘、塞普勒斯學生校外補習參與率均超過80％，克羅埃西亞、匈牙利、波蘭等國有40％至60％的中學生參與校外教育。即便是教育均衡做得非常好的北歐國家，有組織的校外補習也已顯現。（Bray 2020）
總體而言，在以選拔性考試為主的教育體系中，以及在教育的個人經濟收益率更高的國家和地區，校外補習也更為普遍。
全球校外補習的擴張在最近一些年還有新的趨勢變化。
第一，地區性和跨國的大型商業機構興起。日本“公文式”（KUMON）公司已有60多年曆史，近年來業務擴大到全球七個國家和地區，371萬學員中有227萬在日本本土之外。澳大利亞Kip McGrath公司在四大洲的20個國家運營560個補習中心。
第二，向線上拓展。印度線上教育公司近年來飛速發展，代表性企業BYJU’s面向中小學生提供視頻課程、測試評估等服務，目前有兩千萬註冊用戶，覆蓋印度1400多個城市和鄉鎮。
第三，資本化運作加速。南韓線上教培公司Megastudy一度是該國發展最快的網際網路企業和資本市場明星，2011年市值達到3．03億美元。
03經濟因素是校外補習擴張的深層根源
校外補習的全球擴張是一系列複雜因素共同作用的結果。
首先是收入差距的持續擴大和教育社會篩選功能的日益強化。近四十年，無論是發達國家還是發展中國家，社會收入差距都在不斷擴大。2008年全球金融危機以來，這一趨勢進一步加劇，主要國家中等收入群體出現萎縮。但同時，高等教育特別是精英型高等教育文憑對提升勞動力市場競爭力具有關鍵作用，家庭傾向於通過增加教育投入應對不確定的經濟前景。
其次是教育政策的演變。隨著中等教育基本普及，更多國家在基礎教育領域實施均衡化發展政策，但高等教育持續推進分層和差異化發展，各國精英型高等教育入學機會競爭都愈加激烈，家庭更傾向於依賴校外教育提升競爭力。大規模國際學業評價項目也影響了多國教育政策走向，很多國家在基礎教育領域引入問責和績效評價，一定程度助推了課後補習。
還有技術、商業和文化因素的助推。網際網路普及大大降低了父母獲得校外教育資訊和資源的難度。家庭在市場化的校外教育中深度參與，這與密集養育的文化相互強化，也與媒體對教育焦慮的大肆渲染以及商業機構和資本的推波助瀾不斷交織，把這樣一種教育消費模式，不斷向更下沉的市場和更偏遠的地區推廣，致使更多家庭主動或被動捲入其中。
校外補習持續擴張帶來一系列問題。
首先是鞏固和擴大社會經濟不平等。家庭經濟背景越好的學生，越能通過校外教育鞏固其在競爭中的優勢地位。美國年收入超過五萬美元的家庭學生大學入學考試補習課程參與率是其他家庭的兩倍。
其次，立陶宛、羅馬尼亞等國家的案例顯示，公立學校教師在校外進行有償補習，導致其對本職工作懈怠，損害教育品質，滋生徇私舞弊。
最後，校外教育在一些國家的持續擴張削弱了公眾對公立教育體系的信心，以及對教學工作和教師專業性的信念，最終損害社會共同利益。
04各國對校外補習教育進行綜合治理
校外補習教育治理是世界性難題，因其在很多國家都是“灰色産業”和“零工經濟”，數據極為缺乏，還牽涉多個部門和利益群體。南韓等國家曾試行禁止和抑制校外補習的政策，但幾經波折反覆，未能達成政策目標。總體來看，各國對於校外教育以綜合治理和規範引導為施策方向。
一是完善立法。日本20世紀80年代末開始明確參照《特定商業交易法》由市場管理部門以“特殊經營模式”對補習機構進行登記管理，相關還有一整套公司治理、稅收規制和消費者保護法律，保護消費者和任職教師權益，並特別限制營利比例，明確納稅要求。
二是約束邊界。如南韓對補習機構營業時間設置要求；很多國家對校外教育從業教師資質提出要求，新加坡等國嚴令禁止公立學校教師參與商業化補習；日本以及我國香港地區均對補習機構環境設施、安全、收費、生師比等設置要求。
三是強化行業規範。日本成立“全國學習塾協會”，該協會出臺了校外補習機構及其教師的認證制度，並針對個人資訊保護、培訓合同範本等制定規範性文件。希臘、德國和英國都成立了專門的校外補習從業教師組織，加強行業自治。
四是政府補位。首先是扶助弱勢群體，避免他們的教育不利處境進一步惡化。美國聯邦校外培訓資助計劃就是利用社區學習中心，向課外無人監管的低收入家庭學生免費提供學業補習、技能培訓和心理輔導等，該計劃被證明降低了貧困學區青少年犯罪率。其次是擴大課後教育公共服務。最後是與校外機構開展多方面合作，引導其發揮公益作用，補充公共教育資源和服務的不足。
05課後服務是一項系統工程
從我國的情況來看，經過前期政策“組合拳”，校外補習的種種亂象得到了有效遏制，學生校外培訓負擔顯著減輕。隨著學校育人主陣地作用的強化，當下和未來一段時間，課後服務或將成為影響“雙減”工作的“牛鼻子”問題。從國際上看，主要發達國家已開展了較長時間的課後服務實踐，形成了一些典型模式和經驗。
例如，法國把未成年人課外時間的“集體接待”納入基本社會保障；日本教育與福利部門共同實施“放學後綜合計劃”；美國以財政補貼和市場化運作相結合開展課後服務；南韓為減輕校外培訓負擔設立“放課後學校”；澳大利亞出臺國家標準推進兒童教育和看護一體化，瑞典則直接把課後活動納入義務教育範疇。
綜合而言，各國課後服務的開展都是牽涉立法、經費投入、跨部門協作、多主體參與乃至標準體系構建的系統工程。
一是立法保障。各國多在社會保障、家庭和兒童保護以及教育法律法案中對學生課後看護和教育做出規定，為跨部門的協同工作提供上位的法律框架。
二是多元投入。例如日本“放學後綜合計劃”由中央、地方和基層政府各承擔三分之一財政投入。法國公共課外服務機構經費部分來自國家家庭補助基金和社保計劃撥款，部分來自省和市鎮政府投入，部分來自家長基於家庭收支商數的差異化付費。澳大利亞實施兒童看護所有計劃，向家庭提供不同類型和等次的津貼，同時向兒童看護的提供者提供補貼。
三是跨部門協作，多主體參與。課後服務有賴於社會保障、教育、家庭、衛生健康等多部門合作和各級政府之間的有效協同；也有賴於廣泛的社會參與，運營主體包括學校、社區，也包括校外教育機構、社團組織、文化機構、俱樂部等。
四是教師來源多樣化、資格專業化。各國一方面廣泛吸收各領域專業人員、社區居民、退休人士、志願者、大學生等參與課後服務，彌補師資力量不足；另一方面，對課後服務專職人員或關鍵崗位設置資格要求，法國和日本建立了專門的課後服務人員資格證書和強制培訓制度，美國一些高校把參與課後服務納入相關專業培養方案。
五是優先低齡學生。一些國家把課後服務作為兒童保育在學校教育階段的延伸，承擔看護和教育雙重功能，因而以低齡學生為主要服務對象。如瑞典6－9歲學生的課後服務主要在校內開展，覆蓋了該年齡段83％的學生。10至13歲學生則主要參與校外開放式課外活動項目，參與率只有20％。
六是建立標準體系。包括設置運營標準，在國家或地方層面對課後服務從業資質、環境和軟硬體要求、服務時間、生師比，安全衛生、收費等進行規定；制定教育標準，對課後服務的育人目標、教育內涵、內容、形式等做出要求；明確品質評價標準，如澳大利亞制定了《國家兒童看護品質標準》並對課外服務機構和項目進行評估評級。
綜上，密集養育、學業競爭加劇以及校外補習擴張已成為全球性趨勢，其背後有深刻的經濟和社會根源，特別是社會收入差距和不平等程度的擴大。主要發達國家多措並舉對校外教育進行治理，擴大和提升校內外公共教育服務，扶助處境不利群體，凸顯了促進社會公平、應對“少子化”挑戰、保障兒童權益等政策目標。但客觀而言，在多數國家經濟不平等程度依然持續擴大的情況之下，現有治理舉措恐難扭轉學業競爭加劇和家庭教育負擔加重的大趨勢，這于我們而言有重要的警示意義。
我國“雙減”的大背景，既與這一全球性趨勢緊密關聯，又有更加突出的問題顯現。比如教培行業的極速發展和資本無序擴張，比如一些地區公民辦教育結構嚴重失衡，以及教育過度功利化問題等。結合當前國家經濟、市場、人口和社會治理的一系列政策方針來看，“雙減”不僅指向扭轉教育觀念、教育格局和教育生態的迫切要求，也凸顯了更高的政治站位和更長遠的戰略目標，是以理論和制度優勢破解全球教育難題，促進人的全面發展的積極作為，也是以高品質發展推動共同富裕的題中之義。
“雷霆手段”過後，還需“繡花功夫”跟進。在校外培訓機構常態化治理、擴大和優化課後服務、減輕教師負擔和重構教育生態方面，他國實踐經驗是有益的參考，值得深入研究探討。
